Pada 29 April 2026, Presiden Prabowo Subianto memancangkan tiang pertama tiga belas proyek pengolahan sumber daya alam senilai 7,2 miliar dolar AS, dan menyebut hilirisasi sebagai “jalan kebangkitan nasional” (East Asia Forum, 2026a). Di belakang seremoni itu berdiri sebuah arsitektur kelembagaan baru: Daya Anagata Nusantara (Danantara), super-holding yang kini mengoordinasikan delapan belas proyek hilir bernilai sekitar 600 triliun rupiah, dengan nikel sebagai pusatnya (East Asia Forum, 2026a). Indonesia, dengan kata lain, sedang melakukan taruhan pembangunan terbesarnya dalam satu generasi—taruhan yang intinya adalah pertanyaan klasik ekonomi politik: dapatkah sebuah negara secara sengaja menumbuhkan perusahaan-perusahaan berskala besar yang mampu bersaing di pasar global, yang lazim disebut *industrial champions* atau juara industri nasional?

Pertanyaan ini bukan sekadar latihan akademis. Indonesia menghadapi gejala yang oleh para ekonom disebut deindustrialisasi prematur—penurunan kontribusi manufaktur terhadap output sebelum perekonomian mencapai tingkat kemakmuran tinggi. Kontribusi manufaktur terhadap Produk Domestik Bruto pernah memuncak di atas 25 persen pada 1996, sebelum perlahan merosot ke kisaran 17,4 persen pada kuartal ketiga 2025 (UIN Syarif Hidayatullah Jakarta, 2025). Pola ini—naik tajam pada 1970-an hingga 1990-an, lalu stagnan setelah krisis 1997–1998—menempatkan Indonesia dalam kategori “pengindustri lambat” (*late industrializer*) yang lintasannya berbeda secara fundamental dari Korea Selatan, Taiwan, atau Jepang (Robie, 2018; NBER, 2021).

Dalam konteks inilah gagasan membangun juara industri nasional kembali mengemuka. Tetapi sejarah komparatif menyimpan peringatan sekaligus harapan. Literatur ekonomi politik menunjukkan bahwa kebijakan juara nasional dapat melahirkan Samsung dan POSCO, tetapi juga dapat melahirkan konglomerat yang sarat utang macet dan rente. Tulisan ini menelaah strategi membangun juara industri nasional dengan menyandingkan tiga lapis bukti: kerangka teoretis dari literatur *developmental state* dan kebijakan industri modern; pelajaran komparatif dari Korea Selatan, Brasil, dan Asia Timur lainnya; serta realitas empiris kebijakan hilirisasi Indonesia kontemporer. Analisis ini disusun dari perspektif pengamat, bukan partisipan—membaca lanskap, bukan memihak di dalamnya.

## I. Apa Sebenarnya yang Dimaksud “Juara Industri Nasional”?

Konsep juara nasional memiliki silsilah panjang yang sering disalahpahami. Dalam pengertian klasiknya, kebijakan juara nasional adalah ketika pemerintah mengharapkan satu korporasi domestik—atau oligopoli korporasi semacam itu—di sektor-sektor strategis untuk mengejar laba sekaligus “memajukan kepentingan bangsa” (Wikipedia, 2025a). Akar historisnya terletak pada kebijakan *dirigiste* Prancis 1945–1975, dan kemudian menjadi tulang punggung kebijakan industri pascaperang di seluruh Eropa, di mana sektor strategis seperti gas, listrik, kereta api, perbankan, dan telekomunikasi didominasi oleh perusahaan-perusahaan yang dilindungi negara (Bulfone, 2023).

Penting untuk membedakan tiga varian “juara” yang kerap dikaburkan dalam perdebatan publik. Pertama, *national champion* dalam arti sempit: perusahaan domestik berskala besar yang dijadikan instrumen kepentingan nasional. Kedua, *product champion*: keunggulan pada lini produk tertentu tanpa harus berbentuk raksasa terintegrasi. Ketiga, *technology champion*: penguasaan kapabilitas teknologi inti yang dapat dilisensikan atau dipasok ke rantai nilai global (Springer, 2024b). Pembedaan ini bukan sekadar taksonomi. Ia menentukan instrumen kebijakan: membangun raksasa terintegrasi menuntut subsidi modal masif dan proteksi pasar, sedangkan membangun juara teknologi menuntut investasi riset, sumber daya manusia, dan jejaring inovasi yang sama sekali berbeda.

Yang menarik, salah satu temuan paling kokoh dari literatur ekonomi adalah skeptisisme terhadap pembenaran murni-ekonomi atas kebijakan juara nasional. Dalam kompilasi yang disunting Falck, Gollier, dan Woessmann (2011), sejumlah ekonom terkemuka menyimpulkan bahwa sulit membuat argumen umum yang mendukung kebijakan promosi juara nasional atas dasar ekonomi semata, dan bahwa kebijakan semacam itu paling tepat dipahami dalam kerangka politik. Artinya, keputusan untuk membangun juara nasional hampir selalu merupakan keputusan politik yang dibungkus argumen ekonomi—sebuah kenyataan yang patut diingat ketika menilai retorika “kebangkitan nasional” yang menyertai kebijakan hilirisasi.

## II. Pelajaran dari Negara Pembangunan: Korea Selatan sebagai Kasus Kanonik

Tidak ada laboratorium yang lebih sering dirujuk dalam diskusi juara industri nasional selain Korea Selatan. Drive Industri Berat dan Kimia (*Heavy-Chemical Industry Drive*, disingkat HCI) yang dicanangkan rezim Park Chung-hee pada 1973 adalah eksperimen kebijakan industri yang paling ambisius dan paling banyak diteliti pada abad kedua puluh. Park memutuskan menyalurkan kapabilitas pembangunan negara ke beberapa industri kunci—baja, petrokimia, otomotif, mesin perkakas, perkapalan, dan elektronika—di atas keberatan banyak pengamat kontemporer, termasuk ekonom di dalam dan luar Korea, yang menilai ekonomi dan kelembagaan negara itu belum cukup matang untuk menanggung ekonomi industri komprehensif (Wikipedia, 2025b).

Mekanismenya patut dicermati karena di sinilah letak pelajaran sesungguhnya. Negara menasionalisasi sistem perbankan dan menggunakan kredit bank domestik sebagai “wortel”—bank-bank Korea memberikan pinjaman nyaris tanpa bunga kepada perusahaan yang masuk ke sektor prioritas (Wikipedia, 2025b). Tetapi pemberian rente ini tidak gratis. Negara pembangunan, sebagaimana dirumuskan Amsden (1989) dan Wade (1990), dicirikan oleh tiga sifat: penyediaan perencanaan pembangunan menyeluruh, kepemimpinan sektor swasta melalui dukungan langsung berupa akses modal dan teknologi, serta pendisiplinan sektor swasta melalui kontrol atas lisensi, pajak, dan audit (Oxford Academic, 2017). Justru elemen pendisiplinan inilah—bukan subsidinya—yang membedakan keberhasilan Korea dari kegagalan banyak negara lain.

Konsekuensinya bersifat dua sisi. HCI berhasil melahirkan chaebol—konglomerat besar yang dikuasai keluarga—yang memimpin transformasi struktural ekonomi dan, pada pertengahan 1990-an, muncul sebagai pemain global di industri berteknologi tinggi (Cambridge University Press, 2023). Tetapi chaebol yang sama juga memproduksi kredit macet dalam jumlah besar yang ikut memperdalam krisis 1979, dan dukungan finansial negara mengakibatkan investasi berlebihan dan tumpang tindih ketika chaebol berlomba memperebutkan bantuan pemerintah (KDI, n.d.). Lim (2012) menambahkan nuansa krusial: strategi negara memilih juara nasional terbukti sangat berhasil pada fase pengejaran teknologi (*catch-up*), tetapi kesulitan mengarahkan perilaku korporasi pada fase inovasi teknologi yang lebih kompleks. Ketika kapabilitas sektor swasta meningkat dan penargetan sektoral menjadi semakin sulit, Korea bergeser ke pendekatan yang lebih netral-sektor, menyokong rasionalisasi industri dan penelitian-pengembangan tanpa memandang sektor (Lim, 2012).

Bukti kausal terbaru memperkuat gambaran ini. Studi yang meneliti dampak jangka panjang HCI terhadap kinerja perusahaan menemukan efek yang nyata dan bertahan, menjadikan HCI sebagai salah satu sedikit contoh kebijakan industri berskala besar yang dampak kausalnya dapat ditelusuri secara empiris (Choi & Levchenko, dalam Journal of Monetary Economics, 2025). Pelajaran inti bagi Indonesia bukanlah meniru chaebol, melainkan memahami arsitektur insentif-disiplin yang memungkinkan rente publik berubah menjadi kapabilitas, bukan sekadar kekayaan terkonsentrasi.

## III. Kerangka Desain: Embeddedness, Wortel-dan-Tongkat, Akuntabilitas

Jika sejarah Korea memberikan bukti, kontribusi teoretis Dani Rodrik memberikan kerangka untuk memahami mengapa beberapa upaya berhasil dan lainnya gagal. Argumen sentral Rodrik (2004) adalah pergeseran perspektif: model yang tepat untuk kebijakan industri bukanlah pemerintah otonom yang menerapkan pajak atau subsidi Pigovian dari atas, melainkan kolaborasi strategis antara sektor swasta dan pemerintah yang bertujuan mengungkap di mana hambatan paling signifikan terhadap restrukturisasi berada dan jenis intervensi apa yang paling mungkin menyingkirkannya. Tugas kebijakan industri, dalam rumusan ini, sama banyaknya tentang menggali informasi dari sektor swasta seperti tentang menerapkan kebijakan yang tepat.

Rodrik (2008) kemudian mendestilasi tiga atribut desain yang harus dimiliki kebijakan industri agar berhasil. Pertama, *embeddedness* atau keterlekatan—negara harus cukup dekat dengan sektor swasta untuk memperoleh informasi tentang kendala dan peluang, tetapi tidak begitu dekat sehingga tertangkap oleh kepentingan yang diregulasinya. Konsep ini dipinjam dari “otonomi terlekat” (*embedded autonomy*) sosiolog Peter Evans (Rodrik & Stiglitz, dalam Rodrik, 2023). Kedua, *carrots-and-sticks* atau wortel-dan-tongkat: karena penemuan-diri (*self-discovery*) menuntut rente diberikan kepada pengusaha, satu sisi kebijakan harus berbentuk wortel berupa subsidi, proteksi, atau modal ventura—tetapi rente ini harus tunduk pada persyaratan kinerja (misalnya kewajiban ekspor) atau pemantauan ketat agar kesalahan tidak diabadikan dan proyek buruk dihentikan (Rodrik, 2004). Ketiga, *accountability* atau akuntabilitas—mekanisme yang memastikan birokrasi dapat dimintai pertanggungjawaban atas hasil.

Kerangka ini menjelaskan secara elegan mengapa Korea berhasil sementara banyak negara berkembang lain gagal dengan instrumen yang tampak serupa. Sebagaimana ditegaskan Bulfone, Tassinari, dan rekan (dalam ScienceDirect, 2024), fitur yang diperlukan dari kebijakan industri transformatif adalah kehadiran *kondisionalitas*—seperangkat instrumen regulasi yang digunakan aktor negara untuk menyelaraskan perilaku korporasi dengan pemenuhan tujuan kebijakan publik di luar maksimalisasi laba. Tanpa kondisionalitas, subsidi hanyalah transfer kekayaan; dengan kondisionalitas, subsidi menjadi kontrak pembangunan. Inilah lensa kritis yang akan digunakan untuk menilai pendekatan Indonesia.

Dalam perkembangan terbarunya, Rodrik (2023) memperluas kerangka ini dengan menekankan bahwa kebijakan industri yang berhasil sering menggunakan rentang instrumen yang lebih luas daripada subsidi atau kebijakan perdagangan klasik—termasuk layanan dan input publik yang disesuaikan dengan kebutuhan perusahaan dan menargetkan hambatan spesifik terhadap investasi yang meningkatkan produktivitas. Pergeseran ini penting bagi Indonesia, yang cenderung bersandar pada instrumen blunt seperti larangan ekspor dan aturan kandungan lokal, alih-alih layanan kustom yang membangun kapabilitas.

## IV. Variasi Kelembagaan: Mengapa Tidak Ada Resep Tunggal

Korea bukan satu-satunya model, dan menyalin satu model secara membabi buta adalah kesalahan yang berulang. Literatur menunjukkan keragaman lintasan yang dipengaruhi oleh kapabilitas negara yang berbeda-beda. Doner, Noble, dan Ravenhill (2021), dalam karya yang dipuji sebagai keunggulan kesarjanaan, meneliti apa yang menjelaskan perbedaan pendekatan strategi industri negara-negara Asia Timur dan Tenggara, bagaimana kapabilitas negara yang bervariasi memengaruhi keputusan menempuh jalur industri tertentu dalam manufaktur otomotif, serta strategi sukses yang membangun juara nasional yang kompetitif secara internasional (Tritto, dalam Third World Quarterly, 2023).

Kasus Brasil menawarkan kontras yang instruktif. Embraer—produsen pesawat regional yang kini berkantor pusat di São José dos Campos dengan operasi di berbagai negara—didirikan pada 1969 dan didanai pemerintah Brasil yang membantu menjadikannya juara nasional bagi teknologi dirgantara domestik (Wikipedia, 2025c). Pada awalnya Embraer memasok pesawat militer untuk Angkatan Udara Brasil, tetapi pada 1980-an mulai memproduksi serangkaian pesawat komuter dan regional yang sukses untuk ekspor (Wikipedia, 2025c). Embraer menjadi bukti bahwa juara teknologi dapat lahir dari negara berkembang—tetapi juga bahwa kesuksesan semacam itu menuntut komitmen jangka panjang pada riset, akumulasi kompetensi, dan akhirnya disiplin pasar global melalui ekspor, bukan sekadar dominasi pasar domestik.

Namun konteks Brasil juga memuat peringatan. Brasil, seperti Indonesia, dikategorikan sebagai pengindustri lambat yang mengalami deindustrialisasi (NBER, 2021). Lintasan ini menunjukkan bahwa keberadaan satu atau dua juara cemerlang seperti Embraer atau Petrobras tidak otomatis menghentikan erosi struktural manufaktur secara keseluruhan. Juara nasional, betapapun gemilang, bukanlah substitusi bagi transformasi struktural berbasis luas. Ini adalah pembedaan yang sering kabur dalam wacana kebijakan Indonesia, di mana keberhasilan beberapa proyek hilirisasi kerap diperlakukan seolah-olah identik dengan reindustrialisasi nasional.

Penting pula mencatat evolusi rasionalitas kebijakan industri itu sendiri. Sebuah tinjauan portofolio kebijakan industri (Springer, 2024a) mengidentifikasi tiga generasi pendekatan: fokus awal pada penciptaan lingkungan yang kondusif bagi dinamika pasar; pendekatan yang lebih aktif yang mempromosikan proteksi juara nasional melalui kepemilikan negara dan proteksi industri domestik; dan pendekatan ketiga yang menggunakan kebijakan industri sebagai sarana mendorong evolusi kelembagaan dan inovasi melalui jejaring dan kolaborasi (Cohen, 2009; Warwick, 2013; Andreoni & Chang, 2019, dalam Springer, 2024a). Pertanyaan strategis bagi Indonesia adalah generasi mana yang sedang ia jalankan—dan apakah ia keliru memilih instrumen generasi kedua untuk tantangan generasi ketiga.

## V. Realitas Indonesia: Hilirisasi sebagai Strategi Juara

Beralih dari teori ke praktik, kebijakan hilirisasi nikel Indonesia menjadi studi kasus paling konkret tentang upaya membangun juara industri nasional di Asia Tenggara kontemporer. Larangan ekspor bijih nikel mentah yang berlaku penuh pada 2020 memaksa importir—terutama dari Tiongkok—untuk berinvestasi di fasilitas pengolahan domestik. Hasilnya, dalam ukuran agregat, mengesankan. Mantan Presiden Joko Widodo membela kebijakan ini dengan menyebut peningkatan nilai ekspor nikel Indonesia dari 17 triliun menjadi 510 triliun rupiah, dan dari 2021 ke 2022 investasi asing langsung Indonesia naik 44,2 persen menjadi 45,6 miliar dolar AS (CSIS, 2025). Nilai tambah dari produksi nikel melonjak dari 1,4 miliar dolar AS pada 2020 menjadi 34,8 miliar dolar AS pada 2023 (ASEAN Briefing, 2025). Jumlah smelter nikel tumbuh dari dua unit pada 2014 menjadi lebih dari tiga puluh unit yang diproyeksikan pada 2025 (ASEAN Briefing, 2025). Pada 2024, Indonesia menyumbang 58 persen produksi nikel global (CSIS, 2025).

Tetapi di sinilah analisis kritis harus masuk. Di balik angka-angka agregat, sejumlah penelitian mengidentifikasi kontradiksi struktural yang dalam. Pertama, lonjakan nilai ekspor tidak serta-merta mencerminkan produksi bernilai tambah dalam pengertian teknologis. Sebagian besar kenaikan berasal dari ekspansi volume, inflasi harga, dan aktivitas peleburan tahap menengah yang tetap berada di hilir rantai nilai (BIO Web of Conferences, 2025). Kedua, meski Indonesia memproduksi sekitar 60 persen nikel tambang dunia, pemangku kepentingan Tiongkok menguasai kira-kira 75 persen kapasitas pemurnian dan memasok sebagian besar mesin berat serta asam sulfat yang menyuplai smelter (East Asia Forum, 2026a). Indonesia bergantung pada Tiongkok baik di hulu produksi maupun di hilir konsumsi produk nikel (CSIS, 2025).

Diagnosis yang paling tajam datang dari literatur akademis. Dalam analisis yang diterbitkan di *The Extractive Industries and Society*, pertumbuhan berbasis nikel di Indonesia digambarkan menghasilkan “enklave nasionalis” (*nationalist enclaves*)—sebuah paradoks di mana taman industri berbasis nikel memenuhi tuntutan nasionalisme sumber daya akan sektor ekstraktif bernilai tambah, namun muncul kembali sebagai enklave ekonomi ekstraktif yang terekonstitusi (Camba, dalam ScienceDirect, 2024). Pertumbuhan ini bersandar pada jaringan sempit modal asing dan modal domestik yang terkoneksi secara politik, dan manfaat industri terdistribusi secara tidak merata; pengaturan ekonomi politik ini menghasilkan eksternalitas pekuniari positif bagi sekelompok kecil aktor negara dan swasta, serta eksternalitas negatif yang familiar bagi lingkungan dan komunitas di lokasi ekstraksi (ScienceDirect, 2024).

Persoalannya bukan sekadar siapa yang memiliki. Ekonom senior INDEF Faisal Basri pernah mengkritik tajam bahwa hasil kebijakan hilirisasi lebih menguntungkan negara lain ketimbang industri domestik Indonesia, dengan alasan bahwa perusahaan Tiongkok memiliki sebagian besar perusahaan hilirisasi nikel di Indonesia, sehingga negara tidak sepenuhnya menahan pendapatan dari ekspor ini (Tura Consulting, 2025). Terlepas dari perdebatan tentang persisnya berapa nilai yang bocor ke luar, poin strukturalnya valid dan sejalan dengan kerangka Rodrik: jika rente publik (dalam bentuk akses ke cadangan nikel yang harganya ditekan oleh larangan ekspor) mengalir tanpa kondisionalitas yang membangun kapabilitas domestik, maka yang dihasilkan adalah transfer nilai, bukan transformasi.

Ada pula dimensi produktivitas yang sering luput. Meski larangan ekspor nikel 2014 meningkatkan nilai tambah domestik pada ekspor besi dan baja, harga yang artifisial rendah justru menarik masuk perusahaan-perusahaan yang kurang produktif dan menyeret turun produktivitas keseluruhan (East Asia Forum, 2026a). Temuan ini penting karena membalik intuisi populer: proteksi dapat menciptakan industri tanpa menciptakan efisiensi—persis kesalahan yang diperingatkan literatur Korea tentang investasi berlebihan dan tumpang tindih di era HCI.

## VI. Arsitektur Baru: Danantara dan Pertanyaan Tata Kelola

Jika hilirisasi adalah strategi, Danantara adalah instrumen kelembagaan yang dirancang untuk mengeksekusinya. Diumumkan pada 24 Februari 2025 dan dibentuk melalui Undang-Undang No. 1 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN beserta Peraturan Pemerintah No. 10 Tahun 2025, Danantara adalah super-holding yang dimodelkan menurut keberhasilan Temasek Singapura dan akan bertindak sebagai katalis konsolidasi aset BUMN (Mondaq, 2025). Strukturnya memisahkan fungsi: Kementerian BUMN berfungsi sebagai pembuat kebijakan dan pengawas, sementara Danantara berperan sebagai operator dan pengelola, melapor langsung kepada Presiden (Makarim & Taira, 2025).

Konsep super-holding ini, secara teoretis, sejalan dengan satu temuan penting dari literatur Eropa. Bulfone (2023) mencatat bahwa kebijakan klaster sering mengambil bentuk interaksi bilateral vertikal antara aktor negara dan perusahaan, dan bahwa pendefinisian kebijakan semacam itu kerap diserahkan kepada lembaga investasi khusus yang tidak dipilih melalui pemilu. Dibandingkan pejabat terpilih, lembaga khusus memiliki pergantian personel yang lebih jarang dan karena itu dapat memadukan keahlian teknis superior dalam merancang kebijakan industri dengan koneksi personal yang dekat dengan calon investor (Bulfone, 2023). Inilah, dalam teori, keunggulan potensial Danantara: kontinuitas dan keahlian teknis yang melampaui siklus politik.

Tetapi keunggulan ini bersifat pisau bermata dua, dan di sinilah kerangka akuntabilitas Rodrik menjadi relevan. Otonomi dari pengawasan elektoral yang memungkinkan keahlian teknis juga dapat memungkinkan penangkapan oleh kepentingan khusus jika mekanisme akuntabilitas lemah. Tata kelola Danantara menempatkan pengangkatan dan pemberhentian anggota badan-badan pengelolanya pada diskresi tunggal Presiden (Makarim & Taira, 2025). Konsentrasi otoritas semacam ini meningkatkan kecepatan eksekusi—aset dapat dikonsolidasikan, keputusan investasi diambil cepat—tetapi melemahkan justru elemen pendisiplinan dan akuntabilitas yang oleh literatur komparatif diidentifikasi sebagai pembeda antara juara nasional yang produktif dan konglomerat pemburu rente. Audit oleh Badan Pemeriksa Keuangan dimungkinkan karena Danantara mengelola aset negara (Mondaq, 2025), tetapi audit kepatuhan finansial berbeda secara kategoris dari disiplin kinerja yang mengaitkan kelanjutan dukungan dengan pencapaian target produktivitas, ekspor, atau alih teknologi.

Pelajaran historis di sini berlawanan dengan intuisi. Pengalaman Korea menunjukkan bahwa yang membuat dukungan negara produktif bukanlah besarnya dukungan, melainkan kredibilitas ancaman pencabutannya. Negara harus mampu—dan terbukti bersedia—menghentikan aliran rente kepada penerima yang gagal memenuhi standar kinerja. Tanpa “tongkat” yang kredibel, “wortel” Danantara berisiko menjadi sekadar mekanisme penyaluran subsidi tanpa disiplin, persis pola yang melahirkan kredit macet chaebol pada 1979.

## VII. Membangun Strategi: Prinsip-Prinsip yang Muncul dari Bukti

Menyatukan benang teoretis, komparatif, dan empiris, beberapa prinsip strategis muncul—bukan sebagai resep, melainkan sebagai kerangka untuk menimbang trade-off.

Pertama, **kondisionalitas adalah inti, bukan pelengkap.** Pelajaran paling konsisten dari Korea hingga kerangka Rodrik adalah bahwa rente publik harus tunduk pada persyaratan kinerja yang dapat ditegakkan—kewajiban ekspor, target alih teknologi, tonggak peningkatan kandungan lokal yang nyata, atau standar produktivitas. Tanpa mekanisme kontrol resiprokal yang kredibel, dukungan negara cenderung menghasilkan kekayaan terkonsentrasi alih-alih kapabilitas terdistribusi. Kebijakan Indonesia yang bersandar pada aturan kandungan lokal lebih berat dibanding mitra ASEAN-nya (East Asia Forum, 2026b) perlu dievaluasi bukan dari ada-tidaknya aturan, melainkan dari ditegakkan-tidaknya disiplin di baliknya.

Kedua, **bedakan dengan jujur antara nilai tambah teknologis dan ekspansi volume.** Lonjakan nilai ekspor yang didorong volume dan harga komoditas tidak setara dengan pendalaman kapabilitas industri. Strategi juara yang berkelanjutan harus mengukur keberhasilan melalui indikator kapabilitas—kandungan teknologi domestik, penguasaan proses inti, kemampuan inovasi—bukan semata nilai ekspor agregat yang rentan terhadap siklus harga dan dapat menutupi ketergantungan struktural.

Ketiga, **otonomi kelembagaan harus diimbangi akuntabilitas.** Model super-holding seperti Danantara dapat memberikan kontinuitas dan keahlian teknis yang melampaui siklus politik, tetapi keunggulan ini hanya terealisasi jika disertai mekanisme akuntabilitas yang mencegah penangkapan oleh kepentingan sempit. Embeddedness tanpa autonomy menghasilkan kolusi; autonomy tanpa accountability menghasilkan teknokrasi yang tak tersentuh. Keseimbangan ketiganya—keterlekatan, otonomi, akuntabilitas—adalah syarat, bukan pilihan.

Keempat, **juara nasional bukan substitusi transformasi struktural berbasis luas.** Pengalaman Brasil mengingatkan bahwa keberadaan juara cemerlang dapat berdampingan dengan deindustrialisasi prematur. Strategi yang hanya berfokus pada beberapa proyek mercusuar di sektor ekstraktif berisiko mengabaikan erosi manufaktur padat karya yang justru menentukan penyerapan tenaga kerja dan mobilitas sosial. Indonesia, dengan kontribusi manufaktur yang stagnan di kisaran 17 persen (UIN Syarif Hidayatullah Jakarta, 2025), menghadapi tantangan yang lebih luas daripada yang dapat dijawab oleh hilirisasi nikel semata.

Kelima, **kebergantungan teknologi adalah risiko strategis, bukan sekadar persoalan kepemilikan.** Strategi nikel yang mengunci kebijakan dan investasi ke dalam satu industri yang berubah cepat—sementara kimia baterai global bergeser ke arah yang mungkin tidak membutuhkan nikel—menciptakan kerentanan jangka panjang (East Asia Forum, 2026a). Pergeseran menuju kebijakan industri hijau yang berpusat pada kapabilitas dan netral-teknologi, sebagaimana disarankan sejumlah pengamat (East Asia Forum, 2026b), lebih mungkin mengubah ledakan nikel menjadi daya saing teknologi bersih yang tahan lama ketimbang penargetan sektoral yang kaku.

## VIII. Keterbatasan Analisis

Beberapa keterbatasan perlu diakui secara terbuka agar pembaca dapat menimbang kesimpulan dengan proporsional.

Pertama, sebagian data yang dikutip—terutama angka nilai ekspor dan nilai tambah hilirisasi—bersumber dari klaim resmi pemerintah atau lembaga yang merujuk klaim tersebut. Sebagaimana ditunjukkan literatur kritis, angka nilai ekspor dapat melebih-lebihkan pendalaman kapabilitas teknologis karena mencampurkan efek volume, harga, dan aktivitas peleburan tahap menengah (BIO Web of Conferences, 2025). Pembaca disarankan memperlakukan angka agregat sebagai indikator kasar, bukan ukuran presisi kapabilitas.

Kedua, kerangka komparatif yang digunakan—terutama Korea Selatan—berasal dari konteks geopolitik dan kelembagaan yang berbeda secara fundamental dari Indonesia kontemporer. Korea membangun chaebol dalam kondisi rezim otoritarian, ancaman keamanan eksistensial, dan tatanan perdagangan global yang jauh lebih permisif terhadap proteksi (NBER, 2021). Generalisasi pelajaran lintas-konteks harus dilakukan dengan kehati-hatian; mekanisme yang berhasil pada satu konfigurasi politik-ekonomi tidak otomatis dapat ditransplantasikan.

Ketiga, analisis ini ditulis pada momen ketika arsitektur Danantara masih sangat baru—dibentuk pada 2025—sehingga penilaian atas efektivitasnya bersifat prospektif, bukan retrospektif. Sejumlah peraturan pelaksana, termasuk yang mengatur Dewan Penasihat, belum sepenuhnya terbit pada saat sumber-sumber ini ditulis (Mondaq, 2025). Penilaian definitif menuntut data kinerja yang baru akan tersedia dalam beberapa tahun mendatang.

Keempat, literatur tentang kebijakan industri sendiri mengandung perdebatan mendasar yang belum terselesaikan. Tinjauan komparatif menunjukkan bahwa karena definisi yang bervariasi dan ketiadaan konsensus tentang apa yang merupakan kebijakan industri, terdapat kelangkaan penelitian komparatif tentang perkembangan, kesamaan, dan perbedaan kebijakan industri nasional (Springer, 2024a). Kesimpulan apa pun, termasuk dalam tulisan ini, beroperasi di atas medan teoretis yang masih diperdebatkan.

## Penutup: Trade-off, Bukan Verdikat

Membangun juara industri nasional adalah salah satu intervensi pembangunan yang paling diperdebatkan dalam ekonomi politik—dipuji sebagai mesin lompatan Asia Timur, dikecam sebagai sarang rente dan kredit macet. Bukti yang ditelaah di sini tidak mendukung verdikat sederhana ke arah mana pun. Yang ditunjukkannya adalah bahwa keberhasilan dan kegagalan ditentukan bukan oleh keputusan biner untuk berintervensi atau tidak, melainkan oleh kualitas desain kelembagaan: apakah rente disertai disiplin, apakah otonomi disertai akuntabilitas, apakah keterlekatan dengan industri menghasilkan informasi atau penangkapan.

Indonesia berdiri di persimpangan yang akrab. Ia memiliki sumber daya, kemauan politik, dan kini arsitektur kelembagaan—Danantara, hilirisasi, koordinasi terpusat—untuk menjalankan eksperimen juara nasional berskala besar. Apakah eksperimen ini melahirkan POSCO Indonesia atau chaebol bermasalah versi tropis akan bergantung pada variabel-variabel yang oleh literatur diidentifikasi berulang kali: kredibilitas tongkat di balik wortel, kejujuran dalam membedakan nilai tambah teknologis dari ekspansi volume, dan keberanian melengkapi otonomi teknokratik dengan akuntabilitas yang nyata. Pertanyaan strategis terakhir, dengan demikian, bukanlah apakah Indonesia harus membangun juara industri nasional—keputusan itu telah diambil—melainkan apakah ia akan membangunnya dengan disiplin yang membuat juara sejati mungkin, atau dengan kelonggaran yang secara historis melahirkan raksasa yang rapuh.

—

## Daftar Pustaka

Amsden, A. H. (1989). *Asia’s next giant: South Korea and late industrialization*. Oxford University Press.

ASEAN Briefing. (2025, April 9). *Investing in Indonesia’s nickel industry: Opportunities and challenges for investors*. Dezan Shira & Associates. https://www.aseanbriefing.com/news/indonesias-nickel-downstreaming-policy-opportunities-and-challenges-for-investors/

BIO Web of Conferences. (2025). An assessment of Indonesia’s nickel downstreaming policy. *BIO Web of Conferences (SAGE GRACE 2025)*. https://www.bio-conferences.org/articles/bioconf/pdf/2025/50/bioconf_sagegrace2025_02002.pdf

Bulfone, F. (2023). Industrial policy and comparative political economy: A literature review and research agenda. *Competition & Change, 27*(1), 22–43. https://doi.org/10.1177/10245294221076225

Camba, A. (2024). Nationalist enclaves: Industrialising the critical mineral boom in Indonesia. *The Extractive Industries and Society*. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S2214790X24001606

Cambridge University Press. (2023). Industrial policy and chaebol. In *The tortuous path of South Korean economic development* (Chapter 6). https://www.cambridge.org/core/books/abs/tortuous-path-of-south-korean-economic-development/industrial-policy-and-chaebol/89265A556EAA4B928DA5F379586E9BC8

Center for Strategic and International Studies. (2025, September 30). *Indonesian industrialization: Downstreaming up the value chain*. Charting Geoeconomics. https://www.csis.org/blogs/charting-geoeconomics/indonesian-industrialization-downstreaming-value-chain

Choi, J., & Levchenko, A. A. (2025). The long-term effects of industrial policy. *Journal of Monetary Economics*. https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0304393225000509

Doner, R. F., Noble, G. W., & Ravenhill, J. (2021). *The political economy of automotive industrialization in East Asia*. Oxford University Press.

East Asia Forum. (2026a, May 18). *Indonesia’s downstreaming risks a green dependency trap*. https://eastasiaforum.org/2026/05/18/indonesias-downstreaming-risks-a-green-dependency-trap/

East Asia Forum. (2026b, March 5). *Nickel nationalism holds back Indonesia’s clean tech ambitions*. https://eastasiaforum.org/2026/03/05/nickel-nationalism-holds-back-indonesias-clean-tech-ambitions/

Falck, O., Gollier, C., & Woessmann, L. (Eds.). (2011). *Industrial policy for national champions*. MIT Press. https://direct.mit.edu/books/book/2196/Industrial-Policy-for-National-Champions

Korea Development Institute. (n.d.). *Promoting heavy and chemical industries*. KDevelopedia. https://www.kdevelopedia.org/Development-Overview/all/promoting-heavy-chemical-industries–25.do

Lim, W. (2012). Chaebol and industrial policy in Korea. *Asian Economic Policy Review, 7*(1), 69–86. https://doi.org/10.1111/j.1748-3131.2012.01218.x

Makarim & Taira S. (2025, February 4). *Danantara: Indonesia’s new sovereign wealth fund marks a new era for state-owned enterprises*. https://www.makarim.com/news/danantara-indonesia-s-new-sovereign-wealth-fund-marks-a-new-era-for-state-owned-enterprises

Mondaq. (2025, April 3). *Introduction of Indonesia sovereign wealth fund – Danantara*. https://www.mondaq.com/wealth-asset-management/1604606/introduction-of-indonesia-sovereign-wealth-fund-danantara

National Bureau of Economic Research. (2021). *The role of trade in premature deindustrialization* (NBER Working Paper No. 29483). https://www.nber.org/system/files/working_papers/w29483/w29483.pdf

Oxford Academic. (2017). Korea’s evolving business–government relationship. In *The practice of industrial policy: Government–business coordination in Africa and East Asia*. Oxford University Press. https://academic.oup.com/book/26495/chapter/194950127

Robie, K. (2018). *Politics of premature deindustrialization: The case of Indonesia*. Northwestern University, EDGS. https://www.edgs.northwestern.edu/documents/politics-of-premature-deindustrialization-the-case-of-indonesia_robie.pdf

Rodrik, D. (2004). *Industrial policy for the twenty-first century* (Faculty Research Working Paper RWP04-047). Harvard Kennedy School. https://cemi.ehess.fr/docannexe/file/2738/rodrik_2004.pdf

Rodrik, D. (2008). *Normalizing industrial policy* (Commission on Growth and Development Working Paper No. 3). World Bank. https://www.ias.edu/sites/default/files/sss/pdfs/Rodrik/Research/normalizing-industrial-policy.pdf

Rodrik, D. (2023). The new economics of industrial policy. *Annual Review of Economics*. https://drodrik.scholars.harvard.edu/sites/g/files/omnuum7106/files/annurev-economics-081023-0246380-final.pdf

ScienceDirect. (2024). Industrial policy: Don’t ask why, ask how — Conditionality in transformative industrial policy. https://www.researchgate.net/publication/46510565_Industrial_Policy_Don’t_Ask_Why_Ask_How

Springer. (2024a). Analyzing industrial policy portfolios. *Policy Sciences*. https://link.springer.com/article/10.1007/s11077-024-09559-0

Springer. (2024b). Automotive development strategies in the age of global value chains: National champion, product champion, and technology champion. https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-3-031-76410-3_8

Tritto, A. (2023). Recentring industrial policy paradigm within IPE and development studies. *Third World Quarterly, 44*(11). https://doi.org/10.1080/01436597.2023.2216140

Tura Consulting Indonesia. (2025, May 5). *From downstreaming (hilirisasi) to industrialization: Powering Indonesia’s critical mineral rise*. https://tura.consulting/insight/from-downstreaming-hilirisasi-to-industrialization-powering-indonesias-critical-mineral-rise/

Universitas Islam Negeri Syarif Hidayatullah Jakarta. (2025). *Is Indonesia facing premature deindustrialization?* https://www.uinjkt.ac.id/en/is-indonesia-facing-premature-deindustrialization

Wade, R. (1990). *Governing the market: Economic theory and the role of government in East Asian industrialization*. Princeton University Press.

Wikipedia. (2025a). *National champions*. https://en.wikipedia.org/wiki/National_champions

Wikipedia. (2025b). *Heavy-Chemical Industry Drive*. https://en.wikipedia.org/wiki/Heavy-Chemical_Industry_Drive

Wikipedia. (2025c). *Embraer*. https://en.wikipedia.org/wiki/Embraer