Ketika rezim Orde Baru runtuh pada 1998, dua agenda reformasi nyaris bergerak beriringan: pemberantasan korupsi yang dijanjikan menjadi tulang punggung tatanan baru, dan desentralisasi yang dirancang untuk membongkar sentralisme kekuasaan Jakarta. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, yang kemudian disempurnakan oleh UU Nomor 32 Tahun 2004 dan UU Nomor 23 Tahun 2014, memindahkan sebagian besar urusan pemerintahan—mulai dari pendidikan, kesehatan, sampai perizinan investasi—ke tangan bupati, wali kota, dan gubernur. Dalam waktu singkat Indonesia berubah dari salah satu negara paling sentralistis di Asia menjadi salah satu yang paling terdesentralisasi. Janji yang dibawa konfigurasi baru ini cukup ambisius: pemerintahan yang lebih dekat dengan warga akan lebih akuntabel, lebih efisien, dan, pada akhirnya, lebih bersih (Hadiz, 2004; Saputra & Setiawan, 2021). Dua puluh lima tahun kemudian, pertanyaan apakah janji itu terpenuhi—atau justru berbalik—masih menjadi salah satu perdebatan paling produktif sekaligus paling tidak tuntas dalam ilmu politik Indonesia.
Pada level teori, kedekatan kekuasaan dengan warga seharusnya mempersempit ruang gerak elit. Charles Tiebout dan kemudian banyak teoretikus federalisme fiskal berargumen bahwa kompetisi antarpemerintah daerah serta pengawasan publik yang lebih langsung akan menekan rent-seeking. Namun sejak akhir 1990-an muncul tradisi tandingan—diwakili antara lain oleh karya Pranab Bardhan dan Dilip Mookherjee—yang mengingatkan bahwa di lingkungan kelembagaan yang lemah, desentralisasi justru bisa memperbanyak titik singgung antara pejabat dan rente, sembari memperkuat dominasi elit lokal yang terlepas dari pengawasan pusat. Indonesia, dengan transisi demokratiknya yang cepat namun parsial, menjadi salah satu laboratorium paling menarik untuk menguji dua hipotesis ini secara bersamaan.
Sepintas, data agregat memberi sinyal yang ambigu. Skor Indonesia dalam Corruption Perceptions Index Transparency International naik dari 19 pada 2001 ke titik tertinggi 40 pada 2019, sebelum kembali turun ke kisaran 34–37 pada awal 2020-an dan jatuh lagi ke 34 pada rilis 2025 (Transparency International, 2025; Transparency International Indonesia, 2026). Perbaikan dua dekade pertama mengisyaratkan ada gerakan positif, terutama setelah pembentukan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) pada 2002. Namun ketika analisis turun ke level kabupaten/kota, gambarnya menjadi lebih runyam. Choi dan Sumarto (2023), dalam analisis spasiotemporal berbasis data putusan Mahkamah Agung dan persepsi publik di seluruh kabupaten/kota, menemukan bahwa periode pasca-desentralisasi ditandai oleh dua tren paralel: perbaikan dalam ukuran persepsi, tetapi peningkatan dalam jumlah pelaku yang divonis dan nilai kerugian negara yang dilaporkan. Dengan kata lain, ada lebih banyak kasus yang ditangani, di lebih banyak daerah, dengan kerugian yang lebih besar—meski warga, secara rata-rata, merasa situasinya membaik.
Kontur paling mencolok dari transformasi ini muncul pada satu kelas aktor: kepala daerah. Berdasarkan data KPK yang dikutip secara konsisten oleh lembaga pemantau, sejak komisi itu berdiri pada 2004 hingga awal 2022 setidaknya 22 gubernur dan 148 bupati atau wali kota telah ditindak (Indonesia Corruption Watch [ICW], 2022). Kementerian Dalam Negeri, dengan cakupan yang lebih luas karena mencakup perkara yang ditangani Kejaksaan dan Kepolisian, mencatat 434 kepala daerah terjerat kasus hukum sejak 2004. ICW sendiri, dengan pemantauan berkala, mendokumentasikan 253 kepala daerah berstatus tersangka pada rentang 2010–Juni 2018 (ICW, 2022). Pola jabatannya berulang: bupati mendominasi (sekitar 60 persen dari kasus pada 2010–2015), diikuti wali kota dan gubernur, dengan rata-rata kira-kira tiga puluh kepala daerah terjerat per tahun (ICW, 2016). Angka-angka ini terus terisi pada paruh kedua 2020-an, termasuk gelombang penangkapan pada 2025–2026 yang menyangkut, antara lain, gubernur, beberapa bupati di Jawa, dan operasi tangkap tangan di luar pulau utama.
Apa yang menjelaskan konsentrasi pada lapisan ini? Literatur peer-review pada satu dekade terakhir relatif konvergen di sekitar satu kata kunci: biaya politik. Pemilihan kepala daerah secara langsung (pilkada), yang diperkenalkan secara bertahap sejak 2005, memindahkan medan pertarungan elektoral dari ruang DPRD ke arena kampanye terbuka, dengan ongkos yang berlipat ganda. Kajian Litbang Kementerian Dalam Negeri pada 2015 memperkirakan kebutuhan dana kampanye untuk maju sebagai bupati atau wali kota berada di kisaran Rp20–100 miliar, sementara akumulasi gaji resmi seorang kepala daerah selama satu masa jabatan hanya sekitar Rp5 miliar (ICW, 2022; Sjafrina, 2019). Selisih yang terjal ini menciptakan tekanan struktural untuk mengonversi otoritas formal—yang melimpah berkat pelimpahan kewenangan—menjadi sumber pemulihan modal. Rohmah, Rahayu, dan Millata (2024) menyimpulkan bahwa biaya politik yang tinggi, oligarki, dinasti politik, dan korupsi bukanlah fenomena yang berdiri sendiri-sendiri melainkan satu mata rantai yang saling mengunci. Studi yang lebih awal dari Henderson dan Kuncoro (2011) juga sudah memperlihatkan bahwa di tingkat firma, suap kepada birokrasi lokal merupakan beban biaya yang signifikan, dan komposisi politik DPRD memengaruhi intensitasnya.
Mekanisme spesifik bagaimana modal politik dipulihkan tergambar cukup jelas dalam pemantauan tahunan ICW. Sektor pengadaan barang dan jasa (PBJ) muncul sebagai kanal yang paling sering dipakai: pada 2016–2020, sekitar 49 persen dari 2.227 kasus korupsi yang ditangani aparat penegak hukum berkaitan dengan PBJ, dengan pekerjaan konstruksi menyumbang porsi terbesar (ICW, 2022; PATTIRO Semarang, 2024). Modusnya berlapis—mulai dari pengaturan spesifikasi tender, pemecahan paket, mark-up, hingga persekongkolan horisontal antarpemasok—dan kebanyakan terjadi pada anggaran yang sumbernya berputar di kas daerah: APBD, Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, dan dana otonomi khusus untuk daerah tertentu (ICW, 2021). Sektor perizinan, terutama yang menyangkut sumber daya alam (perkebunan, kehutanan, pertambangan), menempati lapis kedua, dengan pola yang lebih kompleks karena melibatkan jaringan antara pemerintah daerah, swasta, dan kadang aktor pusat (Aqshadigrama, 2025). Untuk 2024 saja, ICW (2025) mencatat 359 kasus korupsi dengan 881 tersangka dan potensi kerugian negara mencapai Rp279 triliun, dengan pegawai pemerintah daerah, pelaku swasta, dan kepala desa secara konsisten menjadi tiga kelompok aktor terbesar pada tiga tahun terakhir.
Pertanyaan yang lebih sulit adalah apakah otonomi daerah *menciptakan* korupsi atau *membongkarnya*. Beberapa peneliti yakin pola sebab-akibat memang ada. Saputra dan Setiawan (2021), dengan model panel pada level kabupaten/kota, menemukan asosiasi positif antara desentralisasi fiskal dan indikasi korupsi ketika akuntabilitas lemah; mereka membaca temuan ini sebagai konfirmasi bahwa transfer kewenangan tanpa pengawasan yang sepadan memang membuka pintu rent-seeking. Astuti dan Haryanto (2017) lewat estimasi OLS pada periode awal desentralisasi melaporkan asosiasi yang serupa. Namun peneliti lain menahan diri dari klaim kausal. Choi dan Sumarto (2023) mengingatkan bahwa lonjakan kasus pasca-desentralisasi sebagian merupakan artefak dari membaiknya kapasitas pendeteksian: KPK, Kejaksaan, dan Kepolisian sama-sama menambah unit khusus, sementara media nasional dan lokal jauh lebih agresif dalam meliput kasus daerah dibanding pada masa Orde Baru. Sebuah analisis jaringan terhadap 540 kasus yang dilaporkan The Jakarta Post pada 2001–2013 bahkan menemukan bahwa struktur peran dalam kasus korupsi lokal cenderung lebih cair dan terdistribusi pasca-pelimpahan kewenangan, yang oleh penulisnya disebut sebagai “demokratisasi korupsi”—frasa yang sengaja paradoksal untuk menggambarkan bagaimana kesempatan yang sebelumnya termonopoli oleh lingkaran kecil di Jakarta kini tersebar lebih luas (Hidayat, Pamungkas, & Triwibowo, 2023).
Di luar kanal elektoral dan administratif, ada satu fenomena yang menjadi obsesi tersendiri dalam kepustakaan terbaru: dinasti politik. Hidayat dan rekan-rekannya (2025), dalam tinjauan sistematis terhadap literatur desentralisasi dan demokratisasi Indonesia, mengidentifikasi munculnya keluarga-keluarga politik di daerah sebagai salah satu mediator paling konsisten antara desentralisasi dan hasil tata kelola yang campur aduk. Sujarwoto (2016) sudah menunjukkan bahwa kabupaten/kota yang dipimpin oleh kepala daerah dengan ikatan kekerabatan kepada pejabat terdahulu menunjukkan profil kemiskinan dan tata kelola yang berbeda; studi-studi berikutnya memperluas temuan ini ke dimensi anti-korupsi. Argumen teoretisnya sederhana: dinasti menurunkan biaya koordinasi rente lintas-waktu dan lintas-lembaga, tetapi sekaligus menumpulkan mekanisme check-and-balance karena DPRD, dinas, dan kadang aparat pengawas internal terikat pada simpul kekerabatan yang sama. Empirisnya, dari 2013 sampai 2021, ICW dan KPK mendokumentasikan sejumlah kasus di mana kepala daerah dari jaringan dinasti tertangkap dalam perkara korupsi—dari Banten ke Klaten, dari Kutai Kartanegara ke beberapa kabupaten di Sumatera Utara (Buletin K-PIN, 2021; Rohmah dkk., 2024).
Sebagian besar literatur kritis menyebut konfigurasi ini sebagai “oligarki lokal” atau “bossism”, istilah yang dipinjam dari studi tentang Filipina pasca-Marcos. Hadiz (2004, 2010) sudah jauh-jauh hari memperingatkan bahwa desentralisasi di tengah sistem partai yang lemah dan ekonomi politik yang masih dikuasai jaringan rente Orde Baru cenderung *mereproduksi*, alih-alih *meruntuhkan*, hierarki kekuasaan lama. Dalam pembacaan ini, otonomi daerah bukanlah obat bagi korupsi struktural; ia hanyalah panggung baru tempat aktor yang sebagian besar lama memainkan peran dengan kostum yang sedikit berubah. Tinjauan literatur paling mutakhir, yang dikerjakan Siburian (2024) dan dikutip dalam Public Organization Review, mengonfirmasi bahwa efektivitas kebijakan anti-korupsi di tingkat lokal sangat bergantung pada reformasi kelembagaan, kapasitas pengawas internal seperti inspektorat daerah, dan partisipasi masyarakat sipil—tiga variabel yang justru tidak otomatis muncul bersama dengan transfer kewenangan.
Tentu, kerangka pesimistis ini bukanlah satu-satunya. Sejumlah peneliti menekankan bahwa keragaman antardaerah cukup besar dan keberhasilan tidak mustahil. Henderson dan Kuncoro (2011) menemukan bahwa suap kepada birokrasi lokal di Jawa menurun antara 2001 dan 2004, dan penurunan itu lebih nyata di kabupaten/kota dengan komposisi DPRD tertentu. Beberapa pemerintah daerah telah menjadi rujukan praktik tata kelola yang lebih bersih—Surabaya pada era Tri Rismaharini, Banyuwangi pada awal 2010-an, atau pengelolaan keuangan beberapa kabupaten di luar Jawa yang konsisten meraih opini Wajar Tanpa Pengecualian dari BPK tanpa skandal lanjutan. Meskipun ICW (2022) mengingatkan bahwa opini WTP bukan jaminan bersih dari korupsi—sebuah peringatan yang relevan setelah beberapa kepala daerah pemegang WTP justru ditangkap KPK—keberadaan kasus-kasus positif menunjukkan bahwa hasil tata kelola tidak ditakdirkan oleh desain konstitusional semata, melainkan oleh interaksi rumit antara desain itu, mutu partai, kapasitas birokrasi, dan tekanan publik.
Ada juga catatan kehati-hatian yang penting diingat ketika membaca semua angka di atas. Pertama, sebagian besar data yang dipakai untuk memetakan korupsi pasca-Reformasi adalah data *penindakan*, bukan data *kejadian*. Apa yang kita ukur sebenarnya adalah kombinasi dari intensitas korupsi dan kapasitas deteksi—dan keduanya bisa bergerak naik bersamaan tanpa kita bisa memilah kontribusinya. Kedua, fokus media dan KPK pada kepala daerah—yang berkat status politiknya menjadi target dengan nilai pemberitaan tinggi—mungkin membentuk persepsi bahwa korupsi *lebih banyak* di daerah, padahal korupsi besar-besaran di kementerian pusat dan BUMN tetap berlangsung dengan modus yang berbeda. Ketiga, perbandingan antar-rezim hukum—antara Orde Baru yang menutup arus informasi dengan era Reformasi yang relatif terbuka—nyaris tidak adil dilakukan: bukan karena korupsi rezim sebelumnya lebih sedikit, melainkan karena sebagian besarnya tidak pernah masuk catatan.
Pada titik ini, mungkin pertanyaan yang lebih produktif bukanlah “apakah otonomi daerah memperbanyak korupsi,” tetapi “ke arah mana pola korupsi bergeser, dan mengapa sebagian daerah lebih rentan dibanding lainnya.” Bukti yang tersedia mengarahkan kita pada beberapa proposisi berhati-hati. Otonomi daerah jelas mendesentralisasi *kesempatan*—jumlah titik di mana pejabat publik dapat menyalahgunakan kewenangan bertambah secara aritmetis, dari satu rezim pusat menjadi lebih dari lima ratus pemerintahan kabupaten/kota yang masing-masing mengelola APBD dan perizinan. Sistem pilkada langsung, di tengah kelemahan sistem partai dan ketiadaan regulasi pendanaan kampanye yang efektif, menciptakan permintaan finansial yang sulit dipenuhi tanpa kompromi etis—proposisi yang dikonfirmasi baik oleh peneliti akademis maupun oleh praktisi seperti mantan komisioner KPK yang berulang kali menyebut “biaya politik” sebagai akar persoalan (Sjafrina, 2019; Umam, Whitehouse, Head, & Adil Khan, 2020). Pada saat yang sama, otonomi daerah membuat korupsi *lebih terlihat*: jurnalisme lokal, aktivisme masyarakat sipil, dan KPK yang berkantor pusat di Jakarta tetapi beroperasi nasional bekerja lebih bebas dibanding pendahulu mereka di era 1990-an.
Dua puluh lima tahun setelah pelimpahan kewenangan, agenda yang bisa dirumuskan dari kepustakaan ini relatif jernih, meski pelaksanaannya sulit: menurunkan biaya politik kontestasi elektoral, memperkuat partai sebagai institusi rekrutmen yang transparan, mendigitalisasi pengadaan dengan disiplin yang sesungguhnya pada penyingkapan informasi, memberdayakan inspektorat daerah dan BPK sehingga benar-benar independen dari kepala daerah yang mereka awasi, serta menjaga ruang sipil yang memungkinkan pers dan organisasi seperti ICW serta Transparency International Indonesia tetap berfungsi sebagai pengawas eksternal. Apakah jalan itu akan ditempuh sepenuhnya bergantung pada faktor-faktor di luar jangkauan tulisan ini. Yang relatif aman dikatakan adalah bahwa cerita tentang otonomi daerah dan korupsi di Indonesia bukanlah kisah kausalitas tunggal yang rapi—desentralisasi tidak “menyebabkan” korupsi, dan tidak pula “mencegahnya”. Ia mengubah peta, mengubah aktor, mengubah modus, dan—mungkin yang paling penting—mengubah pertanyaan yang harus kita ajukan kepada negara dua dekade berikutnya.
—
## Daftar Pustaka
Aqshadigrama, M. (2025, 6 Oktober). *Dari otonomi ke oligarki: Dinasti politik dan korupsi lokal*. Pusat Riset Politik. https://prc.id/article/dari-otonomi-ke-oligarki-dinasti-politik-dan-korupsi-lokal
Astuti, E. S., & Haryanto, J. T. (2017). Analysis for corruption and decentralization (Case study: Earlier decentralization era in Indonesia). *Jurnal Perspektif Pembiayaan dan Pembangunan Daerah, 4*(4), 217–230.
Buletin K-PIN. (2021). Dinasti politik pejabat daerah rawan korupsi? *Buletin Konsorsium Psikologi Ilmiah Nusantara, 7*(150). https://buletin.k-pin.org/
Choi, N., & Sumarto, S. (2023). Spread of corruption in Indonesia after decentralisation: A spatiotemporal analysis. *Oxford Development Studies, 51*(2), 154–175. https://doi.org/10.1080/13600818.2022.2162493
Hadiz, V. R. (2004). Decentralization and democracy in Indonesia: A critique of neo-institutionalist perspectives. *Development and Change, 35*(4), 697–718. https://doi.org/10.1111/j.0012-155X.2004.00376.x
Hadiz, V. R. (2010). *Localising power in post-authoritarian Indonesia: A Southeast Asia perspective*. Stanford University Press.
Henderson, J. V., & Kuncoro, A. (2011). Corruption and local democratization in Indonesia: The role of Islamic parties. *Journal of Development Economics, 94*(2), 164–180. https://doi.org/10.1016/j.jdeveco.2010.01.007
Hidayat, R., Pamungkas, S., & Triwibowo, A. (2023). Democratizing corruption: A role structure analysis of Indonesia’s “Big Bang” decentralization. *Applied Network Science, 8*, Article 7. https://doi.org/10.1007/s41109-023-00535-w
Hidayat, R., Sutiyo, & Maryunani. (2025). Why democratization and decentralization in Indonesia have mixed results on the ground: A systematic literature review. *Public Administration and Development, 45*(1), 1–17. https://doi.org/10.1002/pad.2095
Indonesia Corruption Watch. (2016). *183 kepala daerah jadi tersangka korupsi*. ICW. https://antikorupsi.org/id/article/183-kepala-daerah-jadi-tersangka-korupsi
Indonesia Corruption Watch. (2021). *Tren penindakan korupsi sektor pendidikan: Pendidikan di tengah kepungan korupsi*. ICW.
Indonesia Corruption Watch. (2022). *Korupsi kepala daerah*. ICW. https://antikorupsi.org/id/korupsi-kepala-daerah
Indonesia Corruption Watch. (2025). *Laporan hasil pemantauan tren korupsi tahun 2024*. Divisi Hukum dan Investigasi ICW. https://www.antikorupsi.org/
PATTIRO Semarang. (2024). *Partisipasi kelompok masyarakat dalam pengawasan korupsi sektor pengadaan barang/jasa*. Pusat Telaah dan Informasi Regional.
Rohmah, N. S., Rahayu, S. D., & Millata, C. I. (2024). Biaya politik tinggi: Oligarki, dinasti politik, dan korupsi. *Masyarakat Indonesia, 50*(1), 45–59. https://doi.org/10.55981/jmi.2024.8673
Saputra, N. A. A., & Setiawan, D. (2021). Fiscal decentralization, accountability and corruption indication: Evidence from Indonesia. *Jurnal Bina Praja, 13*(1), 29–40. https://doi.org/10.21787/jbp.13.2021.29-40
Siburian, M. (2024). A systematic literature review of anti-corruption policy: A future research agenda in Indonesia. *Public Organization Review*. https://doi.org/10.1007/s11115-025-00847-8
Sjafrina, A. G. P. (2019). Dampak politik uang terhadap mahalnya biaya pemenangan pemilu dan korupsi politik. *Jurnal Antikorupsi INTEGRITAS, 5*(1), 43–53. https://doi.org/10.32697/integritas.v5i1.389
Sujarwoto, S. (2016). Desentralisasi, dinasti politik, dan kemiskinan di Indonesia. *Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, 20*(1), 1–17.
Transparency International. (2025). *Corruption Perceptions Index 2024*. Transparency International. https://www.transparency.org/en/cpi/2024
Transparency International Indonesia. (2026). *Indeks Persepsi Korupsi 2025*. TI Indonesia. https://ti.or.id/corruption-perceptions-index/
Umam, A. K., Whitehouse, G., Head, B., & Adil Khan, M. (2020). Addressing corruption in post-Soeharto Indonesia: The role of the Corruption Eradication Commission. *Journal of Contemporary Asia, 50*(1), 125–143. https://doi.org/10.1080/00472336.2018.1552983