## Pendahuluan: Sebuah Pertanyaan yang Tidak Dapat Dihindari
Sejak pelarangan ekspor bijih nikel mentah diberlakukan secara penuh pada 2020, Indonesia mengalami transformasi industri yang jarang terjadi di negara berkembang dalam dua dekade terakhir. Nilai ekspor produk turunan nikel melonjak dari sekitar USD 2,9 miliar pada 2020 menjadi USD 34,4 miliar pada 2023, sebuah lompatan hampir dua belas kali lipat dalam tiga tahun (Indonesia.go.id, 2024). Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) dari sektor pertambangan mencapai Rp 348 triliun pada 2022, dan investasi smelter terus mengalir hingga jumlah fasilitas pengolahan mendekati 170 unit pada akhir 2025 (Media Dayak, 2025; Indonesia.go.id, 2024). Indonesia kini memasok sekitar 63 persen produksi nikel dunia (Custer et al., 2025).
Namun di balik angka-angka makro itu, pertanyaan yang lebih substantif muncul: siapa yang sesungguhnya mendapatkan manfaat dari ledakan nilai tambah ini? Hilirisasi adalah kebijakan industrial dengan banyak pemangku kepentingan, dan distribusi rente di antara pemerintah pusat, pemerintah daerah penghasil, perusahaan asing, serta masyarakat lokal tidak otomatis proporsional. Tulisan ini mencoba memetakan distribusi tersebut berdasarkan data dan studi yang tersedia, tanpa berpretensi memberikan kesimpulan moral, melainkan deskripsi yang dapat diuji.
## Pemerintah Pusat: Penerima Mayoritas dengan Catatan Penting
Sebagian besar peningkatan penerimaan dari hilirisasi mengalir ke kas pemerintah pusat. Hal ini berakar dari arsitektur kebijakan itu sendiri. Undang-Undang Mineral dan Batubara (Minerba) yang direvisi pada 2020 mengembalikan kewenangan penerbitan izin tambang ke pemerintah pusat, dengan pemerintah daerah hanya mempertahankan kewenangan terbatas pada izin pertambangan rakyat (U.S. Department of State, 2024). Royalti produksi dipungut oleh pusat dengan tarif yang sebelumnya berkisar 2–10 persen, dan sejak April 2025 dinaikkan menjadi tiered system 14–19 persen untuk bijih nikel, mengikuti harga patokan mineral (Reuters, dikutip dalam MINING.COM, 2025).
Total PNBP dari mineral, batubara, dan logam mencapai sekitar Rp 1.800 triliun dalam dekade terakhir, dengan kontribusi besar dari nikel (Indonesia.go.id, 2024). Pajak korporasi, pajak ekspor, PPN, hingga withholding tax ekspor mineral 1,5 persen seluruhnya masuk ke pusat (Lexology, 2022). Dalam praktiknya, mayoritas instrumen fiskal yang menangkap rente hilirisasi adalah instrumen pusat.
Akan tetapi, klaim “pusat memperoleh hampir semuanya” perlu diperhalus dengan satu fakta penting: insentif fiskal yang luas justru mengurangi tangkapan riil pusat dari smelter. Sejumlah perusahaan smelter pyrometalurgi memperoleh tax holiday hingga 10 tahun, dan produk Nickel Pig Iron (NPI) sempat dikenai tarif ekspor nol persen berdasarkan PMK No. 13/PMK.010/2017 (NIKEL.co.id, 2020). Kepala BKPM saat itu, Bahlil Lahadalia, menyatakan bahwa investasi NPI sebenarnya mencapai titik impas dalam 4–5 tahun, sehingga pemberian tax holiday selama 10 tahun dipersoalkan sebagai tidak proporsional (Indonesia Business Post, 2023). Implikasinya jelas: pusat memang menerima lebih banyak dibanding aktor lain, tetapi proporsi terhadap nilai yang diciptakan tidak sebesar yang sering diasumsikan.
## Pemerintah Daerah Penghasil: Kesenjangan Antara Kontribusi dan Penerimaan
Inilah titik di mana ketegangan distribusi terlihat paling tajam. Provinsi Sulawesi Tengah, Sulawesi Tenggara, dan Maluku Utara adalah daerah penghasil utama, dan mereka mengalami pertumbuhan ekonomi yang luar biasa: Maluku Utara mencatat pertumbuhan PDRB 20,49 persen dan Sulawesi Tengah 11,91 persen pada 2023, dua tertinggi di Indonesia (Badan Pusat Statistik, dikutip dalam GoodStats, 2024). PDRB per kapita Kabupaten Morowali bahkan menjadi yang tertinggi di Indonesia, mencapai Rp 927,23 juta pada 2023 (Indonesia.go.id, 2024).
Pertumbuhan ini, bagaimanapun, sebagian besar adalah pertumbuhan nominal dari nilai produksi smelter yang beroperasi di wilayah tersebut, bukan transfer pendapatan ke kas daerah. Dana Bagi Hasil (DBH) sumber daya alam yang masuk ke Sulawesi Tengah, menurut Ketua DPRD Sulteng Mohammad Arus Abdul Karim, hanya sekitar Rp 200 miliar per tahun, sementara pendapatan negara dari sektor nikel mencapai sekitar Rp 570 triliun (Media Dayak, 2025). Gubernur Sulawesi Tengah Anwar Hafid mengangkat isu serupa, menuntut DBH dihitung “dari mulut industri” (smelter) dan bukan hanya “dari mulut tambang,” dengan estimasi bila skema 16 persen DBH pajak smelter diberlakukan, Sulteng dapat memperoleh sekitar Rp 48 triliun per tahun (Kompasiana, 2025).
Ada beberapa alasan struktural di balik kesenjangan ini. Pertama, produk smelter seperti NPI dan ferronickel selama periode panjang dikenai tarif ekspor nol persen, sehingga DBH dari sisi pajak ekspor tidak terbentuk. Kedua, royalti yang menjadi basis utama DBH hanya dipungut di hulu (tambang), padahal sebagian besar nilai tambah tercipta di hilir (smelter). Ketiga, sejak UU Minerba 2020, kewenangan perizinan dan pengawasan dipusatkan kembali, sehingga kapasitas daerah untuk menarik penerimaan asli daerah dari sektor ini berkurang (U.S. Department of State, 2024). Pembentukan Forum DPRD Penghasil Nikel oleh lima provinsi pada akhir 2025 adalah respons politik terhadap asimetri ini (Media Dayak, 2025).
## Perusahaan Asing: Pemegang Saham Mayoritas di Hilir
Distribusi manfaat di sisi korporasi didominasi oleh investor asing, khususnya Tiongkok. Investasi Tiongkok di hilir nikel Indonesia diperkirakan mencapai USD 30 miliar sejak larangan ekspor 2019–2020 (Wee, 2024), dan secara lebih luas, AidData mencatat sekitar USD 94,1 miliar investasi swasta Tiongkok di Indonesia pada 2010–2024, ditambah USD 69,6 miliar pembiayaan negara Tiongkok pada 2000–2023 (Custer et al., 2025). Perusahaan-perusahaan Tiongkok dilaporkan menguasai sekitar tiga perempat operasi smelting di Indonesia, dengan beberapa estimasi industri mencapai 90 persen (Custer et al., 2025; Ilomata International Journal of Social Science, 2024).
Mengapa pangsa asing begitu besar? Schröder dan Iwasaki (2024), dalam Journal of the Asia Pacific Economy, berargumen bahwa keberhasilan menarik investasi hilir lebih berasal dari strategi lead firm dalam rantai nilai global (terutama Tsingshan dan kelompok serupa yang mengontrol teknologi RKEF dan HPAL) ketimbang dari desain kebijakan industri Indonesia itu sendiri. Indonesia memiliki bijih, tetapi teknologi pengolahan, pembiayaan, dan akses pasar berada di tangan korporasi asing—sebuah konfigurasi klasik dalam global value chain (GVC) di mana pemegang teknologi menangkap rente terbesar (Gereffi, 2018, dalam Indonesia’s Nickel Downstreaming preprint, 2025).
Warburton dan kawan-kawan (2024), dalam *The Extractive Industries and Society*, mendokumentasikan pula bahwa kontrak-kontrak awal hilirisasi sering memberi konsesi besar—tarif rendah, kewajiban lingkungan minimal, tax holiday panjang—yang menggeser distribusi rente menjauh dari penerimaan negara. Pernyataan beberapa politisi senior dalam wawancara studi tersebut mengakui bahwa pemerintah pada masa-masa awal “menandatangani kontrak yang buruk” demi kecepatan investasi.
Sisi positifnya, investasi inilah yang membuat smelter Indonesia ada. Tanpa modal dan teknologi asing, lompatan nilai tambah tidak akan terjadi pada skala saat ini. Pertanyaan distribusi karena itu bukan apakah investor asing mendapat keuntungan—mereka memang mendapat dan harus mendapat—melainkan apakah proporsi keuntungan yang mereka tangkap sepadan dengan risiko, modal, dan teknologi yang mereka bawa relatif terhadap rente sumber daya yang berasal dari kekayaan alam Indonesia.
## Masyarakat Lokal: Manfaat Nyata, Beban Tidak Merata
Bagian paling kompleks dari peta distribusi adalah sisi masyarakat lokal. Studi-studi kredibel menemukan pola yang ambivalen, bukan negatif total maupun positif merata.
Sonter dan kawan-kawan (2024), dalam jurnal *One Earth*, melakukan analisis kontrafaktual terhadap 7.721 desa di Sulawesi pada periode 2011–2018. Mereka menemukan bahwa deforestasi di desa-desa pertambangan nikel hampir berlipat dua. Pada tahap awal pertambangan, kesejahteraan lingkungan, standar hidup, dan capaian pendidikan menurun, tetapi terjadi perbaikan pada kesehatan, infrastruktur, dan relasi sosial. Pada tahap operasi yang lebih matang, kesejahteraan lingkungan terus memburuk, terutama di desa dengan kemiskinan awal yang tinggi.
Rahman, Afifah, dan Nugroho (2025), menggunakan pendekatan difference-in-differences atas data Susenas 2014–2022 di lima kabupaten penghasil, menemukan bahwa pengoperasian smelter berdampak signifikan terhadap kesejahteraan rumah tangga, tetapi dampaknya tidak merata dan sangat bergantung pada dinamika sosial-ekonomi lokal masing-masing wilayah.
Data BPS menunjukkan paradoks yang sama secara agregat. Tingkat kemiskinan di Sulawesi Tengah justru naik tipis dari 12,30 persen pada 2022 menjadi 12,41 persen pada 2023, walaupun PDRB provinsi tumbuh dua digit (Badan Pusat Statistik, dikutip dalam AEER, 2024). CELIOS (2025) menemukan bahwa di Kabupaten Morowali sendiri, dengan PDRB per kapita tertinggi di Indonesia, tren penurunan kemiskinan tidak sebanding dengan tingginya pertumbuhan ekonomi dan rendahnya pengangguran agregat—indikasi bahwa pertumbuhan terkonsentrasi pada enclave industri dan tidak meluas ke ekonomi lokal.
Beberapa pola lain perlu disebut. Pertama, pasar tenaga kerja terbelah: pekerja lokal cenderung terkonsentrasi di posisi rendah, sementara posisi teknis dan manajerial diisi pekerja dari Jawa atau Tiongkok (Lowy Institute, 2025). Kedua, biaya hidup naik tajam di kawasan smelter karena migrasi masuk, dan upah riil pekerja lokal sering tergerus oleh inflasi harga pangan dan sewa rumah (Trend Asia, 2024). Ketiga, eksternalitas kesehatan dan lingkungan—pencemaran air, peningkatan kasus Infeksi Saluran Pernapasan Akut sebesar 16,4 persen di Sulawesi Tengah dari 2023 ke 2024 dengan Morowali sebagai penyumbang terbesar—dibebankan pada masyarakat sekitar tanpa kompensasi proporsional (Jurnal Sosial Industri dan Pembangunan, 2025).
Secara konseptual, fenomena ini dikenal dalam literatur ekonomi pembangunan sebagai *enclave-led development*: kawasan industri terhubung erat dengan rantai nilai global, tetapi terputus dari ekonomi lokal di sekitarnya (Hati dan kawan-kawan, dikutip dalam EDP Sciences, 2025). Hilirisasi nikel di Sulawesi Tengah dan Maluku Utara menunjukkan ciri-ciri klasik konfigurasi ini.
## Mengapa Distribusinya Asimetris: Empat Faktor Struktural
Empat faktor membantu menjelaskan mengapa peta distribusi terbentuk seperti yang ada sekarang.
Pertama, posisi Indonesia dalam rantai nilai global. Indonesia berhasil naik dari ekspor bijih ke produk olahan menengah (NPI, ferronickel, MHP), tetapi segmen bernilai tambah tertinggi—prekursor, katoda, sel baterai, perakitan EV—masih sebagian besar berada di luar negeri, terutama di Tiongkok dan Korea (CSIS, 2025; Schröder & Iwasaki, 2024). Rente terbesar dalam rantai EV global mengalir ke pemegang teknologi dan merek, bukan pemilik bijih.
Kedua, arsitektur fiskal yang sentralistik dan penuh insentif. Sebagian besar instrumen pajak dan royalti terkumpul di pusat, sementara DBH bagi daerah dihitung dari basis hulu yang tarifnya rendah dan sebagian dibebaskan. Insentif tax holiday yang panjang lebih lanjut mengurangi tangkapan fiskal agregat (Indonesia Business Post, 2023; NIKEL.co.id, 2020).
Ketiga, struktur kepemilikan dan teknologi. Tanpa kemampuan domestik membangun smelter HPAL atau RKEF skala komersial, Indonesia praktis bergantung pada modal dan keahlian asing, terutama Tiongkok. Hal ini menciptakan posisi tawar yang asimetris dalam negosiasi kontrak (Custer et al., 2025; Wee, 2024).
Keempat, lemahnya tata kelola pendukung di tingkat lokal. Infrastruktur pelayanan publik, regulasi lingkungan, dan kapasitas pemerintah daerah dalam mengawasi operasi industri raksasa masih tertinggal. Akibatnya, eksternalitas tidak terkapitalisasi dalam mekanisme kompensasi formal, dan transfer manfaat bergantung pada CSR yang sifatnya sukarela (Social Investment Indonesia, 2025; WRI Indonesia, 2024).
## Penutup: Apa yang Ditunjukkan Datanya
Distribusi manfaat ekonomi hilirisasi nikel Indonesia, jika dipotret dengan jujur, menunjukkan empat gambar yang berbeda untuk empat aktor. Pemerintah pusat memperoleh kenaikan penerimaan yang substansial tetapi tidak sebesar potensi penuh karena insentif fiskal yang luas. Pemerintah daerah penghasil mendapatkan pertumbuhan PDRB yang spektakuler tetapi penerimaan kas yang relatif kecil, dengan keluhan struktural mengenai skema DBH. Perusahaan asing, terutama dari Tiongkok, menangkap pangsa terbesar dari rente korporasi sebagai konsekuensi dari posisi mereka sebagai pemilik teknologi dan modal. Masyarakat lokal mengalami perbaikan terukur dalam infrastruktur dan beberapa indikator hidup, tetapi menanggung beban lingkungan dan kesehatan yang tidak terdistribusi merata, dengan kelompok termiskin di desa-desa pertambangan menanggung biaya terbesar.
Tidak ada kesimpulan tunggal yang mewakili semua sisi. Hilirisasi bukan keberhasilan total ataupun kegagalan total; ia adalah kebijakan dengan distribusi konsekuensi yang nyata dan dapat diukur. Pertanyaan kebijakan ke depan—yang sebagian sudah mulai dijawab melalui kenaikan royalti 2025, pencabutan tax holiday untuk smelter RKEF baru, dan inisiatif Forum DPRD Penghasil Nikel—adalah apakah konfigurasi distribusi ini dapat digeser ke arah yang lebih proporsional tanpa membongkar fondasi investasi yang sudah terbentuk. Itu, pada akhirnya, bukan persoalan teknis ekonomi semata melainkan persoalan politik fiskal yang akan menentukan apakah hilirisasi menjadi model pembangunan yang bertahan atau sekadar siklus rente lain dalam sejarah panjang ekonomi sumber daya Indonesia.
—
## Daftar Pustaka
Aksi Ekologi dan Emansipasi Rakyat (AEER). (2024, January). *The impact of nickel on the lives of women in the Morowali nickel smelter circle*. https://www.aeer.or.id/en/the-impact-of-nickel-on-the-lives-of-women-in-the-morowali-nickel-smelter-circle/
Center of Economic and Law Studies (CELIOS). (2025). *Morowali’s economic diversification potential for non-mining products*. https://celios.co.id/wp-content/uploads/2025/09/CELIOS-EN-Morowali-Economic-Diversification-Potential.pdf
Center for Strategic and International Studies (CSIS). (2025, September 30). *Indonesian industrialization: Downstreaming up the value chain*. https://www.csis.org/blogs/charting-geoeconomics/indonesian-industrialization-downstreaming-value-chain
Custer, S., Burgess, B., Kim, H. K., Krisnadi, M. F., Marshall, K., Mathew, D., Patrick, F., Saputra, A. D., Solis, J. A., & Sritharan, N. (2025). *Balancing risk and reward: Who benefits from China’s investments in Indonesia?* AidData at William & Mary. https://www.aiddata.org/publications/balancing-risk-and-reward
GoodStats. (2024, February 5). *Maluku Utara dan Sulawesi Tengah catat pertumbuhan ekonomi tertinggi di 2023, imbas hilirisasi?* https://goodstats.id/article/maluku-utara-dan-sulawesi-tengah-catat-pertumbuhan-ekonomi-tertinggi-di-2023-imbas-hilirisasi-UVHKQ
Handayani, R., et al. (2025). Social impact assessment in the development of a nickel smelter in Morowali District. *Jurnal Sosial Industri dan Pembangunan*. https://journal.ummat.ac.id/index.php/JSIP/article/viewFile/35951/pdf
Indonesia Business Post. (2023, May 8). *Indonesia revokes tax holiday incentives for new nickel smelter to promote hydrometallurgical investment*. https://indonesiabusinesspost.com/1189/business-and-investment/indonesia-revokes-tax-holiday-incentives-for-new-nickel-smelter
Indonesia.go.id. (2024). *Hilirisasi pacu lompatan pertumbuhan sektor ESDM*. Sekretariat Negara Republik Indonesia. https://indonesia.go.id/kategori/editorial/8706/hilirisasi-pacu-lompatan-pertumbuhan-sektor-esdm
Kementerian Perindustrian Republik Indonesia. (2023, August 14). *Hilirisasi nikel di Indonesia, Kemenperin buka suara*. https://kemenperin.go.id/artikel/24251/Hilirisasi-Nikel-di-Indonesia,-Kemenperin-Buka-Suara
Kompasiana. (2025, December 17). *Tuntutan pendapatan DBH yang adil dari geliat smelter hilirisasi nikel*. https://www.kompasiana.com/efrain/6940d2d134777c61f1262112/tuntutan-pendapatan-dbh-yang-adil
Lexology. (2022, May 20). *At a glance: Mining duties, royalties and taxes in Indonesia*. https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=3bf0a320-ca57-470a-85f6-acfd88babcc4
Lowy Institute. (2025, January 20). *Indonesia: The downstreaming dilemma*. https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/indonesia-downstreaming-dilemma
Media Dayak. (2025, December 11). *Percepat hilirisasi, pemerintah pacu pembangunan 170 smelter untuk perkuat industri nasional*. https://mediadayak.id/percepat-hilirisasi-pemerintah-pacu-pembangunan-170-smelter
MINING.COM. (2025, April 17). *Indonesian nickel smelter group asks for royalty hike delay until prices rise*. https://www.mining.com/web/indonesian-nickel-smelter-group-asks-for-royalty-hike-delay-until-prices-rise/
NIKEL.co.id. (2020, September 28). *Gubernur Sulteng desak perusahaan smelter beri kontribusi pendapatan daerah*. https://nikel.co.id/gubernur-sulteng-desak-perusahaan-smelter-beri-kontribusi-pendapatan-daerah
Pacific Forum. (2024, August 8). *Centralizing Indonesia’s nickel industry: The true costs of Chinese investments*. https://pacforum.org/publications/pacnet-55-centralizing-indonesias-nickel-industry
Rahman, C. D., Afifah, E. N., & Nugroho, W. S. (2025). *Hilirisasi nikel: Dampak pembangunan smelter nikel terhadap kesejahteraan rumah tangga di Indonesia* [Master’s thesis, Universitas Gadjah Mada]. UGM Electronic Theses & Dissertations. https://etd.repository.ugm.ac.id/penelitian/detail/251898
Saputra, A. D., et al. (2024). Transformation of Indonesia’s trade policy on nickel commodities. *Ilomata International Journal of Social Science*. https://www.ilomata.org/index.php/ijss/article/download/1863/978/
Schröder, M., & Iwasaki, F. (2024). From nickel to electric cars? Indonesia’s resource cum automotive industry policy. *Journal of the Asia Pacific Economy*, *29*(4). https://doi.org/10.1080/13547860.2023.2231192
Social Investment Indonesia. (2025, July 7). *Menata masa depan industri nikel Indonesia menuju keberlanjutan*. https://socialinvestment.id/artikel/menata-masa-depan-industri-nikel-indonesia-menuju-keberlanjutan/
Sonter, L. J., Sims, K. M., Sloan, S., & Withey, J. C. (2024). Nickel mining reduced forest cover in Indonesia but had mixed outcomes for well-being. *One Earth*, *7*(11), 1989–2003. https://doi.org/10.1016/j.oneear.2024.10.020
Trend Asia. (2024). *The Indonesia nickel pickle: The labor and employment disarray at Indonesia Morowali Industrial Park (IMIP)*. https://trendasia.org/en/the-indonesia-nickel-pickle/
U.S. Department of State. (2024). *2024 Investment climate statements: Indonesia*. https://www.state.gov/reports/2024-investment-climate-statements/indonesia
Warburton, E., Aspinall, E., & Tomsa, D. (2024). Nationalist enclaves: Industrialising the critical mineral boom in Indonesia. *The Extractive Industries and Society*. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S2214790X24001606
Wee, S. L. (2024). *How Indonesia used Chinese industrial investments to turn nickel into the new gold*. Carnegie Endowment for International Peace. https://carnegieendowment.org/research/2023/04/how-indonesia-used-chinese-industrial-investments-to-turn-nickel-into-the-new-gold
World Resources Institute (WRI) Indonesia. (2024). *3 cara agar Indonesia dapat membuat hilirisasi mineral kritis untuk transisi energi yang berkelanjutan dan berkeadilan*. https://wri-indonesia.org/id/wawasan/3-cara-agar-indonesia-dapat-membuat-hilirisasi-mineral-kritis