Sejak Indonesia menerapkan secara penuh larangan ekspor bijih nikel pada Januari 2020, perdebatan tentang hilirisasi mineral kerap terbelah ke dalam dua kubu yang saling menafikan. Di satu sisi, pemerintah dan sebagian akademisi memuji program ini sebagai bukti kemampuan negara melakukan rekayasa industri (industrial policy) di tengah ekonomi global yang skeptis terhadap intervensi negara. Di sisi lain, sejumlah peneliti dan organisasi masyarakat sipil melihat hilirisasi sebagai mekanisme baru yang justru memperkuat jaringan oligarki dan memperluas perilaku rente.

Pertanyaan yang ingin diurai dalam tulisan ini bersifat empiris sekaligus normatif: apakah hilirisasi memperkuat kapasitas negara (state capacity) dalam tata kelola industri, atau justru memperbesar ruang bagi oligarki dan ekonomi rente? Untuk menjawabnya, artikel ini menyusun bukti dari jurnal ilmiah, laporan lembaga internasional, dan data resmi negara — bukan untuk memenangkan satu posisi, tetapi untuk meletakkan setiap klaim pada ujian datanya.

## Apa yang sebenarnya disebut “hilirisasi”

Secara sederhana, hilirisasi adalah upaya memindahkan tahap pengolahan dan pemurnian bahan mentah ke dalam wilayah hukum nasional, sehingga nilai tambah ditahan di domestik. Landasan hukumnya adalah Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, yang mewajibkan pemurnian seluruh komoditas mineral di dalam negeri (Camba et al., 2022). Pelarangan ekspor bijih nikel diberlakukan setengah jalan pada 2014, dilonggarkan kembali pada 2017–2019, lalu diberlakukan total pada Januari 2020 (Liu, 2025).

Pasca-2020, instrumen kebijakan diperluas: tax holiday selama 5 hingga 20 tahun untuk investor smelter, pembebasan bea masuk peralatan, serta percepatan perizinan melalui Undang-Undang Cipta Kerja Nomor 11 Tahun 2020 (Bosker et al., 2025). Hilirisasi karenanya bukan kebijakan tunggal, melainkan paket: larangan ekspor, insentif investasi, dan pembangunan kawasan industri terintegrasi seperti Indonesia Morowali Industrial Park (IMIP) dan Indonesia Weda Bay Industrial Park (IWIP).

## Bukti penguatan: angka-angka yang sulit dibantah

Pertumbuhan kuantitatif sektor nikel sejak 2020 memang luar biasa. Nilai ekspor nikel dan turunannya (HS-75) yang tercatat sekitar US$1,3 miliar pada 2021 melonjak menjadi US$5,93 miliar pada 2022, lalu mencapai US$7,99 miliar pada 2024 — kenaikan 17% tahun-ke-tahun dengan volume ekspor 1,92 juta ton (Badan Pusat Statistik, 2025). Pada November 2024, kontribusi produk nikel terhadap total ekspor nonmigas mencapai 23%, menempatkannya sebagai komoditas ekspor terbesar ketiga setelah batubara dan minyak sawit (Kementerian ESDM, 2024).

Capaian struktural lain pun mengiringi. Hingga 2024 Indonesia mengoperasikan 54 smelter nikel dengan 158 jalur Rotary Kiln Electric Furnace (RKEF), dan menguasai sekitar 55% produksi nikel global (Camba, 2023; Sangadji & Ginting, 2023). Investasi langsung asing (FDI) ke Sulawesi Tengah dan Maluku Utara — dua provinsi penghasil nikel utama — meningkat dari masing-masing kurang dari 5% pada 2014 menjadi lebih dari 15% dan 10% dari total FDI Indonesia pada 2023 (Centre for Climate Change Economics and Policy [CETEx], 2026).

Studi Bosker dkk. (2025), yang dipublikasikan sebagai CEPR Discussion Paper, menemukan bahwa setelah penurunan awal, distrik-distrik penghasil nikel mengalami kenaikan lapangan kerja secara berkelanjutan, terutama di sektor manufaktur dan jasa. Pertumbuhan ekonomi regional Maluku Utara mencapai 27% pada 2022, sementara Sulawesi Tengah mencatat pertumbuhan PDRB per kapita 20,3% — keduanya jauh di atas rata-rata nasional (Kementerian Investasi/BKPM, 2023).

Dari sudut pandang teori, Camba dkk. (2022) memetakan strategi Indonesia sebagai “leading sector strategy” yang khas: negara menggunakan kekuatan pasarnya sebagai pemegang cadangan nikel terbesar dunia untuk memaksa kapital asing — terutama Tiongkok — memindahkan investasi pengolahan ke dalam negeri. Strategi semacam ini, dalam khazanah ekonomi pembangunan, secara historis terkait dengan munculnya developmental states di Asia Timur (Wijaya & Jones, 2025).

## Bukti pelemahan: kapasitas yang tidak setara dengan kontrol

Namun di balik angka-angka makro itu, sejumlah indikator memperlihatkan bahwa kapasitas negara tidak tumbuh sebanding dengan ekspansi industri. Tiga jenis bukti perlu ditinjau: efisiensi nilai tambah, distribusi nilai, dan tata kelola politik-ekonomi.

**Efisiensi dan nilai tambah riil.** Kee dkk. (2025), dalam working paper Bank Dunia “Nickel, Steel and Cars”, menggunakan model tiga sektor dan data tingkat perusahaan untuk mengukur dampak larangan ekspor. Hasilnya: rasio nilai tambah domestik (Domestic Value-Added Ratio, DVAR) di sektor besi-baja memang naik, tetapi efek tersebut diiringi masuknya banyak perusahaan kecil yang kurang efisien — sehingga produktivitas agregat hilir justru turun. Kesimpulan kebijakannya jelas: larangan ekspor bukan obat mujarab; tanpa kebijakan komplementer, dampaknya dapat kontraproduktif untuk pertumbuhan jangka panjang. International Monetary Fund (2023), dalam Article IV Consultation Report, mendorong Indonesia mempertimbangkan pencabutan bertahap restriksi ekspor dan tidak memperluasnya ke komoditas lain, sembari menggarisbawahi perlunya analisis biaya-manfaat yang lebih ketat, termasuk hilangnya pendapatan ekspor (foregone export tax revenue).

**Distribusi nilai dan ketergantungan struktural.** Indonesia secara nyata mendaki rantai nilai dari ore (HS-26) ke nickel pig iron, feronikel, nickel matte, dan baja nirkarat (HS-72/75). Tetapi Indonesia belum berhasil menangkap segmen nilai tertinggi: nickel sulphate kelas baterai baru mulai diekspor pada 2023 dalam volume kecil, dan baterai sel litium baru memasuki produksi massal di satu pabrik milik PT HLI Green Power pada April 2024 (Kementerian Investasi/BKPM, 2024). Studi Center for Strategic and International Studies Amerika Serikat menyimpulkan bahwa pengendalian ekspor Indonesia “tidak mampu menangkap nilai tinggi dari nikel high-grade” karena ketergantungan pada teknologi dan pasar Tiongkok di sisi hulu maupun hilir (Center for Strategic and International Studies [CSIS], 2025).

Ketergantungan ini bersifat struktural. PT IMIP, sebagai kawasan industri terbesar, dimiliki 66,25% oleh Shanghai Decent Investment (Grup Tsingshan) dan 33,75% oleh Bintang Delapan Group; pola serupa terjadi di IWIP (Camba et al., 2022). Mesin energi kawasan-kawasan tersebut adalah pembangkit listrik tenaga uap (PLTU) batubara captive berkapasitas total sekitar 9.000 megawatt, yang menjadikan industri nikel Indonesia salah satu sumber utama emisi karbon dalam rantai nilai global berbasis nikel (Aksi Ekologi dan Emansipasi Rakyat [AEER], 2023). Data CSIS Indonesia menunjukkan bahwa emisi CO₂-ekuivalen dari produksi nikel dan deforestasi terkait melonjak dari 1,5 juta ton pada 2018 menjadi 32,2 juta ton pada 2021 (CSIS Indonesia, 2024).

**Tata kelola, keselamatan kerja, dan agraria.** Indikator paling tajam dari batasan kapasitas negara terletak pada perlindungan tenaga kerja dan masyarakat lokal. Trend Asia (2024) mencatat 93 kecelakaan kerja di smelter nikel sepanjang 2015–2023; pemetaan rantai pasok lain mencatat 104 kecelakaan antara 2019–2025 dengan 107 korban jiwa dan 155 luka-luka (Public Citizen, 2025). Ledakan tungku di PT Indonesia Tsingshan Stainless Steel (ITSS), IMIP, pada Desember 2023 menewaskan 21 pekerja dan melukai 30 lainnya — peristiwa yang oleh berbagai serikat buruh dinilai mencerminkan lemahnya pengawasan K3 oleh Dinas Tenaga Kerja dan Kementerian Ketenagakerjaan (Sangadji, 2020). Di sisi agraria, sengketa lahan antara masyarakat dan perusahaan-perusahaan pemegang konsesi di Morowali dan Halmahera tercatat secara konsisten dalam dokumentasi akademik maupun investigatif (Ashari, 2023; Lampe, 2021).

## Pisau analisis: oligarki, rente, dan kapasitas

Untuk menafsirkan dualitas data di atas, dibutuhkan kerangka konseptual yang konsisten. Dua kerangka relevan.

Pertama, teori oligarki Winters (2011) mendefinisikan oligark sebagai aktor yang diberdayakan oleh kekayaan material — bentuk kekuasaan yang paling mudah dikonversi menjadi pengaruh politik-hukum. Inti politik oligarki adalah “pertahanan kekayaan” (wealth defense): semakin lemah institusi hukum dan organisasi masyarakat sipil, semakin dominan pengaruh oligark. Robison dan Hadiz (2004), dengan kerangka berbeda, melihat oligarki Indonesia bukan sebagai sekumpulan individu kaya, melainkan sebagai sistem relasi kekuasaan yang memungkinkan konsentrasi kekayaan dan kewenangan beserta pertahanan kolektifnya. Kedua kerangka sampai pada kesimpulan yang serupa: demokrasi elektoral pasca-1998 tidak menggusur oligarki, melainkan menyatu dengannya (Hadiz, 2025).

Kedua, konsep “predatory developmentalism” yang dipakai Wijaya dan Jones (2025) dalam analisis ekonomi politik hilirisasi: kebijakan industri yang berorientasi pengembangan kapasitas dapat sekaligus memperluas rente bagi koalisi politik-bisnis tertentu — terutama bila instrumen pengawasannya lemah.

Dengan pisau ini, beberapa temuan empiris menjadi lebih mudah dibaca. Pertama, koalisi pengelola hilirisasi — pemerintah pusat, BUMN tambang, konglomerat dengan portofolio batubara dan pertambangan, serta investor Tiongkok — telah teridentifikasi dalam beberapa studi sebagai pemegang kepentingan utama dalam regulasi sektor (Wijaya & Jones, 2025). Sebagian aktor ini menduduki posisi eksekutif pemerintahan atau berafiliasi dengan partai politik besar pada periode 2014–2024. Kedua, ekspansi politik dinasti pada Pemilu Serentak 2024 — di mana 605 kandidat berafiliasi dengan keluarga politik mengikuti pemilihan kepala daerah, naik dari 361 pada 2015–2020 — beririsan dengan sektor-sektor ekonomi strategis termasuk nikel, batubara, dan sawit (Hadiz, 2025). Ketiga, lemahnya penegakan K3 dan resolusi sengketa agraria mencerminkan ketidakseimbangan kekuasaan yang oleh Winters disebut sebagai konsekuensi konsentrasi kekayaan terhadap kesetaraan politik.

Namun pisau ini perlu dipakai secara hati-hati. Bukti adanya rente tidak otomatis berarti negara kekurangan kapasitas. Banyak kebijakan industri yang berhasil di Asia Timur — termasuk Korea Selatan dan Jepang dalam fase tertentu — beroperasi dengan tingkat rente yang signifikan, namun rentenya didisiplinkan oleh target kinerja dan tekanan ekspor (Chang, 2002). Persoalannya bukan ada-tidaknya rente, melainkan apakah negara mampu mendisiplinkannya menjadi insentif yang memajukan produktivitas, atau membiarkannya menjadi imbalan permanen tanpa kewajiban.

## Menempatkan kembali pertanyaan

Pertanyaan “memperkuat kapasitas atau memperbesar oligarki” pada akhirnya keliru jika diajukan secara dikotomis. Bukti yang ada menunjukkan kedua proses tersebut berjalan bersamaan.

Kapasitas negara meningkat dalam beberapa dimensi yang dapat diverifikasi: (1) kemampuan menarik dan mengarahkan FDI ke wilayah-wilayah baru di Indonesia Timur, (2) kemampuan menahan tekanan multilateral termasuk gugatan Uni Eropa di Organisasi Perdagangan Dunia (WTO), dan (3) kemampuan membangun infrastruktur industri yang sebelumnya tidak pernah ada. Pertumbuhan PDRB regional, lonjakan ekspor produk olahan, dan integrasi parsial ke rantai pasok kendaraan listrik adalah capaian nyata yang sulit disangkal.

Pada saat yang sama, kapasitas negara melemah atau gagal tumbuh pada dimensi lain: (1) penegakan K3 dan perlindungan tenaga kerja, sebagaimana ditunjukkan oleh angka kematian dan kecelakaan yang berulang, (2) tata kelola lingkungan, sebagaimana ditunjukkan oleh emisi yang melonjak dan deforestasi yang berlanjut, (3) penangkapan nilai pada segmen tertinggi rantai pasok yang tetap dikuasai mitra teknologi asing, dan (4) disiplin terhadap rente, sebagaimana ditunjukkan oleh tumpang tindih posisi politik dan kepentingan bisnis di sektor strategis.

Pertanyaan yang lebih produktif karenanya adalah: dalam dimensi mana kebijakan hilirisasi memperkuat kapasitas negara, dan dalam dimensi mana ia justru meminjamkan instrumen-instrumen negara kepada koalisi rente? Tanpa pemisahan dimensi semacam ini, baik narasi triumfalistik maupun narasi katastrofik akan sama-sama mereduksi kompleksitas data.

## Penutup

Hilirisasi nikel adalah cermin yang dipasang oleh sejarah ekonomi politik Indonesia di hadapan dirinya sendiri. Dari cermin itu negara dapat melihat ambisinya untuk naik kelas dalam rantai nilai global — dan, pada cermin yang sama, bayangan struktur kekuasaan yang membatasi kemampuannya mendisiplinkan kepentingan-kepentingan pribadi yang menumpang di atas kebijakan publik.

Mendukung atau menolak hilirisasi secara total bukanlah pilihan yang dibebankan oleh data. Yang dibebankan oleh data adalah keharusan membedakan: capaian agregat dari distribusi yang adil; pertumbuhan ekspor dari penangkapan nilai yang sesungguhnya; investasi yang masuk dari kapasitas regulasi yang tumbuh. Dalam jangka menengah, kualitas hilirisasi akan ditentukan bukan oleh seberapa keras pemerintah menahan ekspor, melainkan oleh seberapa cermat ia memisahkan kepentingan industri dari kepentingan pelaku-pelaku tertentu yang kebetulan berada di dalamnya.

—

## Daftar Pustaka

Aksi Ekologi dan Emansipasi Rakyat. (2023). *Perusahaan-perusahaan multinasional dan hilirisasi nikel di Indonesia*. AEER. https://www.aeer.or.id/perusahaan-perusahaan-multinasional-dan-hilirisasi-nikel-di-indonesia/

Ashari, E. (2023). *Sengketa lahan masyarakat dengan perusahaan PT. IMIP (Indonesia Morowali Industrial Park) dalam wilayah Kabupaten Morowali* [Disertasi doktoral, Universitas Tadulako].

Badan Pusat Statistik. (2025). *Analisis komoditas ekspor 2020–2024: Sektor pertanian, industri, dan pertambangan*. BPS RI. https://www.bps.go.id/

Bosker, M., Van Den Herik, E., Pelzl, P., & Poelhekke, S. (2025). *The (un)intended consequences of export restrictions: Evidence from Indonesia* (CEPR Discussion Paper No. 20791). Centre for Economic Policy Research. https://cepr.org/publications/dp20791

Camba, A. (2023). Downstream industries. *Phenomenal World*. https://www.phenomenalworld.org/analysis/downstream-industries/

Camba, A., Lim, G., & Gallagher, K. (2022). Leading sector and dual economy: How Indonesia and Malaysia mobilised Chinese capital in mineral processing. *Third World Quarterly, 43*(10), 2375–2395. https://doi.org/10.1080/01436597.2022.2093180

Center for Strategic and International Studies. (2025, September 30). Indonesian industrialization: Downstreaming up the value chain. *CSIS Charting Geoeconomics*. https://www.csis.org/blogs/charting-geoeconomics/indonesian-industrialization-downstreaming-value-chain

Center for Strategic and International Studies Indonesia. (2024). *Kebijakan hilirisasi sumber daya alam* (CSIS Commentaries No. CSISCOM00424). CSIS Indonesia.

Centre for Climate Change Economics and Policy. (2026). *How Indonesia’s ban on raw nickel exports has played out* (Policy Insight, March 2026). CETEx. https://cetex.org/

Chang, H.-J. (2002). *Kicking away the ladder: Development strategy in historical perspective*. Anthem Press.

Hadiz, V. R. (2025). How contemporary power relations in Indonesia are maintaining the oligarchy. *Melbourne Asia Review*. https://www.melbourneasiareview.edu.au/

International Monetary Fund. (2023). *Indonesia: 2023 Article IV consultation—Press release; staff report; and statement by the Executive Director for Indonesia* (IMF Country Report No. 23/221). https://www.imf.org/

Kee, H. L., Tang, H., & Xie, X. (2025). *Nickel, steel and cars: Export ban and domestic value added in Indonesia* (Policy Research Working Paper). World Bank Group. https://documents.worldbank.org/

Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral. (2024). *Hilirisasi sebagai langkah awal perubahan Indonesia dari negara berkembang menjadi negara industri maju*. Direktorat Jenderal Mineral dan Batubara. https://www.minerba.esdm.go.id/

Kementerian Investasi/Badan Koordinasi Penanaman Modal. (2023). *Hilirisasi nikel sebagai langkah awal transformasi dan akselerasi perekonomian Indonesia*. BKPM.

Kementerian Investasi/Badan Koordinasi Penanaman Modal. (2024). *Bukti nyata hilirisasi nikel: Indonesia siap produksi massal baterai kendaraan listrik pada April 2024*. BKPM. https://www.bkpm.go.id/

Lampe, I. (2021). Isu-isu industrialisasi nikel dan pengelolaan komunikasi korporat di kawasan industri Morowali. Universitas Tadulako.

Liu, C. (2025). Indonesia’s nickel ore export ban: Policy process, driving factors, and global impacts. *China Mining Magazine, 34*(2), 79–87. https://doi.org/10.12075/j.issn.1004-4051.20242277

Public Citizen. (2025). *The deadly cost of nickel mining in Indonesia*. Global Trade Watch. https://gtwaction.org/the-deadly-cost-of-nickel-mining-in-indonesia/

Robison, R., & Hadiz, V. R. (2004). *Reorganising power in Indonesia: The politics of oligarchy in an age of markets*. RoutledgeCurzon.

Sangadji, A. (2020). *Tata kelola sumber daya alam di Sulawesi Tengah: Pengalaman industri berbasis nikel di Morowali*. Komisi Pemberantasan Korupsi & Yayasan Auriga Nusantara.

Sangadji, A., & Ginting, P. (2023). *Perusahaan-perusahaan multinasional dan hilirisasi nikel di Indonesia*. AEER.

Trend Asia. (2024). *Catatan kecelakaan kerja smelter nikel di Indonesia 2015–2023*. Trend Asia.

Wijaya, T., & Jones, L. (2025). Indonesia, nickel, and the political economy of polyalignment in the Second Cold War. *Third World Quarterly*. https://doi.org/10.1080/01436597.2025.2465514

Winters, J. A. (2011). *Oligarchy*. Cambridge University Press.