Ketika Indonesia menutup keran ekspor bijih nikel pada Januari 2020 dan memperkuatnya dengan rentetan insentif fiskal—tax holiday hingga dua dekade, pembebasan bea masuk, tax allowance, hingga keringanan royalti—pemerintah menjanjikan satu hal: kebijakan ini akan mengubah Indonesia dari pemasok bahan mentah menjadi pemain rantai nilai global. Lima tahun kemudian, ekspor produk turunan nikel meroket dari USD 4,3 miliar pada 2017 menjadi sekitar USD 34,4 miliar pada 2023, dan Indonesia menguasai sekitar 58 persen produksi nikel dunia pada 2024 (CSIS, 2025). Namun di balik angka-angka ekspor itu, sebuah pertanyaan yang lebih sulit menggantung: apakah pajak yang dibebaskan, royalti yang direlakan, dan eksternalitas yang ditanggung, sebanding dengan manfaat jangka panjang yang sebenarnya dinikmati perekonomian nasional?

Pertanyaan ini bukan sekadar perdebatan ideologis antara pendukung nasionalisme sumber daya dan kritikus pasar bebas. Ia adalah pertanyaan akuntansi pembangunan—tentang siapa yang membayar, siapa yang menerima, dan berapa lama keseimbangan itu akan bertahan.

## Anatomi Insentif

Kebijakan hilirisasi Indonesia berdiri di atas dua pilar: pembatasan ekspor bahan mentah dan paket insentif fiskal yang generous. Sejak diberlakukannya UU Minerba No. 4/2009 dan diperketat melalui Permen ESDM No. 1/2014, Indonesia mewajibkan pemurnian mineral di dalam negeri (Warburton, 2017; Camba et al., 2024). Pelarangan total ekspor bijih nikel berkadar di bawah 1,7 persen diberlakukan penuh pada 2020.

Untuk menarik investasi smelter, pemerintah menyediakan instrumen fiskal yang ekstensif. Melalui Peraturan Menteri Keuangan No. 130/PMK.010/2020 (kemudian diperpanjang via PMK No. 69/2024), industri pionir—termasuk pengolahan nikel—berhak atas pengurangan PPh badan hingga 100 persen selama 5–20 tahun, bergantung pada nilai investasi (Kementerian Investasi/BKPM, 2024). Investor dengan komitmen di atas Rp 30 triliun memperoleh masa tax holiday maksimum 20 tahun. Indonesia dan Brunei adalah negara dengan masa tax holiday terpanjang di Asia Tenggara; Vietnam, sebagai pembanding, hanya memberikan maksimum lima tahun (Oxfam, 2020, sebagaimana dikutip DDTC, 2023).

Paket pelengkap mencakup tax allowance sebesar 30 persen dari investasi modal selama enam tahun, pembebasan bea masuk barang modal, percepatan penyusutan aset, dan super tax deduction untuk kegiatan R&D (Kementerian Investasi/BKPM, 2024). Di Kawasan Industri Khusus seperti Indonesia Morowali Industrial Park (IMIP) dan Indonesia Weda Bay Industrial Park (IWIP), keuntungan ini bertumpuk dengan akses infrastruktur preferensial yang menciptakan, dalam istilah African Development Bank (2024), “pockets of efficiency”.

## Sisi Manfaat: Yang Tampak di Permukaan

Argumen pemerintah didasarkan pada serangkaian indikator yang sulit dibantah secara kuantitatif. Pertama, lonjakan nilai ekspor. Pada 2014, ketika ekspor bijih masih dominan, nilai ekspor nikel Indonesia hanya sekitar USD 1 miliar; pada 2022 angka itu meningkat menjadi USD 33,8 miliar untuk produk turunan—pertumbuhan lebih dari 30 kali lipat (Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, 2024). Indonesia kini menyumbang 81 persen ekspor feronikel global, 47 persen nikel matte, dan 59 persen produk perantara nikel oksida (African Development Bank, 2024).

Kedua, neraca perdagangan. Surplus dagang berturut-turut yang dicapai Indonesia—44 bulan beruntun hingga akhir 2023—sebagian besar disandarkan pada ekspor produk hilirisasi (Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, 2024). Ini memberikan bantalan terhadap volatilitas rupiah dan memperkuat cadangan devisa.

Ketiga, pertumbuhan ekonomi regional. Provinsi Sulawesi Tengah, episentrum hilirisasi nikel, mencatat pertumbuhan PDRB 10,49 persen year-on-year pada triwulan I 2024, dengan industri pengolahan tumbuh 21,27 persen (BPS, 2024, sebagaimana dikutip Detik Finance, 2024). PDRB per kapita Kabupaten Morowali mencapai Rp 927,23 juta pada 2023—angka tertinggi di Indonesia (Indonesia.go.id, 2024).

Keempat, penyerapan tenaga kerja. Kementerian Perindustrian melaporkan industri hilir nikel menyerap sekitar 120.000 pekerja langsung dan 50.000 pekerja tidak langsung (Kementerian Perindustrian, 2024). Di IMIP dan IWIP, proporsi tenaga kerja lokal disebutkan mencapai 85–90 persen (Antara, 2023). Koefisien Gini di Sulawesi Tengah, menurut data yang dikompilasi pemerintah, turun dari 37,2 persen (2014) menjadi 30,8 persen (2022); di Halmahera dari 32,5 persen menjadi 27,9 persen pada periode yang sama (Antara, 2023).

Kelima, penerimaan pajak dari sektor smelter—setidaknya dalam klaim resmi—naik dari Rp 1,66 triliun pada 2016 menjadi Rp 17,96 triliun pada 2022, sebuah peningkatan 10,8 kali lipat (Kementerian Koordinator Bidang Kemaritiman dan Investasi, 2023, sebagaimana dikutip Kompas, 2023). Kementerian Keuangan berargumen bahwa smelter yang dibangun pada 2014–2016 dengan tax holiday tujuh tahun sudah mulai membayar PPh badan secara penuh.

## Sisi Biaya: Yang Sering Luput

Namun, neraca yang lebih lengkap memerlukan kolom biaya yang sama detilnya. Kategori pertama adalah belanja perpajakan—revenue forgone akibat insentif. Berdasarkan Laporan Belanja Perpajakan Kementerian Keuangan, akumulasi proyeksi nilai tax holiday untuk industri pionir pada 2018–2022 diperkirakan mencapai Rp 8,8 triliun (Direktorat Jenderal Pajak, sebagaimana dikutip Hasanudin, 2023). Pusat Studi Center of Economic and Law Studies (Celios) memberikan estimasi yang lebih agresif: kehilangan potensi penerimaan pajak sejak hilirisasi nikel diberlakukan penuh pada 2020 mencapai sekitar Rp 32 triliun (Rakhmat, 2023). Total belanja perpajakan tahunan Indonesia—pengertian luas yang mencakup seluruh fasilitas pajak—ditaksir Bhima Yudhistira (2024) menembus Rp 350 triliun per tahun, sebagian besar belum terbukti efektif mendorong industrialisasi.

Kategori kedua adalah distorsi harga di hulu. Dengan dilarangnya ekspor bijih, harga acuan dalam negeri (Harga Patokan Mineral/HPM) ditetapkan oleh pemerintah dan secara empiris lebih rendah dari harga internasional. Basri (2023) menunjukkan, harga bijih nikel domestik berada di kisaran USD 30-an per ton, sementara di pasar internasional (Shanghai) bisa mencapai USD 80. Implikasinya: sektor penambangan—yang sebagian besar dimiliki pengusaha nasional—secara efektif memberikan subsidi silang kepada smelter, yang mayoritas dimiliki investor asing (Patunru, 2023). Patunru (2023), dalam ulasan untuk East Asia Forum, menulis bahwa “sektor tambang menanggung beban subsidi ke industri hilir, yang dapat memengaruhi insentif untuk eksplorasi cadangan baru.”

Kategori ketiga adalah eksternalitas lingkungan dan sosial. Sekitar 89 persen smelter nikel di Indonesia masih dipasok oleh pembangkit listrik tenaga uap batu bara captive, menambah emisi sekitar 70 juta ton CO₂ per tahun (Institute for Essential Services Reform [IESR], 2023, sebagaimana dikutip Kompas, 2025). Tingkat deforestasi nasional pada 2023 mencapai 257.000 hektar, dengan kontribusi signifikan dari ekspansi pertambangan dan kawasan industri (Auriga Nusantara, 2024). Studi inferensi kausal Bayesian struktural oleh Herho et al. (2025) terhadap data satelit menemukan pelemahan signifikan kualitas kejernihan air laut di sekitar IMIP setelah ekspansi pengolahan—indikator empiris bahwa eksternalitas lingkungan tidak lagi spekulatif.

## Siapa Menangkap Nilai Tambah?

Ini adalah pertanyaan paling menantang secara teknis. Faisal Basri (2023), ekonom senior INDEF, mengajukan estimasi yang banyak dikutip: hanya sekitar 10 persen nilai tambah dari hilirisasi nikel yang mengalir ke perekonomian Indonesia, sementara 90 persen sisanya dinikmati pihak Tiongkok melalui kepemilikan smelter, pembiayaan, dan rantai pasok terintegrasi. Argumen ini bertumpu pada empat saluran: (1) hampir seluruh smelter pengolah dimiliki perusahaan asal Tiongkok yang menikmati rezim devisa bebas, (2) sebagian besar pembiayaan investasi berasal dari perbankan Tiongkok sehingga pendapatan bunga juga mengalir keluar, (3) fasilitas tax holiday menyebabkan minimnya penerimaan pajak korporasi, dan (4) pekerja asing pada posisi-posisi senior membawa pulang upah ke luar negeri.

Pemerintah—melalui staf Kementerian Koordinator Bidang Kemaritiman dan Investasi—membantah angka tersebut. Argumennya: sebelum hilirisasi, nilai tambah yang dinikmati Indonesia mendekati nol persen karena yang diekspor adalah bijih mentah (Hidayat, 2023, sebagaimana dikutip CNN Indonesia, 2023). Bahkan jika benar Indonesia hanya memperoleh 10 persen, jumlah absolutnya tetap berlipat dibanding skenario tanpa hilirisasi. Selain itu, hanya dua perusahaan yang menerima tax holiday 20 tahun penuh, dan smelter yang lebih dulu beroperasi telah memulai pembayaran PPh badan (Seto, 2023, sebagaimana dikutip CNN Indonesia, 2023).

Sengit secara retoris, perdebatan ini sebenarnya mencerminkan persoalan empiris yang serius: bagaimana mengukur nilai tambah neto bagi perekonomian nasional. Camba et al. (2024), dalam artikel di *The Extractive Industries and Society*, menyimpulkan bahwa pertumbuhan nikel di Indonesia menunjukkan “ciri-ciri enklaf”—dengan manfaat ekonomi yang terbatas dan tersebar tidak merata, sementara eksternalitas negatif ditanggung mereka yang berada di luar enklaf. Penelitian peer-reviewed Subroto dan Wijaya (2024) di *Migration Letters* mencapai diagnosis yang konvergen: hilirisasi memberikan perbaikan ekonomi makro, tetapi daerah lokasi industri menghadapi tantangan pengangguran, penerimaan pajak daerah yang kurang proporsional, partisipasi komunitas yang minim, dan degradasi lingkungan.

## Bukti Empiris Jangka Panjang

Pada level pemodelan ekonomi, studi sistem dinamika oleh Wasesa et al. (2025) di *Resources Policy* memberikan salah satu evaluasi paling rinci. Dengan menyimulasikan skenario 2016–2040, mereka menemukan bahwa pelarangan ekspor yang disertai insentif pajak meningkatkan pendapatan nasional sebesar 154 persen relatif terhadap baseline (dari USD 474 miliar menjadi USD 1.206 miliar). Namun, penekanan studi ini—yang sering luput dari kutipan populer—adalah bahwa magnitudo manfaat sangat bergantung pada kelanjutan ke segmen rantai nilai yang lebih tinggi: baterai dan kendaraan listrik. Jika rantai nilai berhenti pada feronikel dan nikel pig iron (NPI), surplus yang dihasilkan tidak otomatis bertahan.

Asesmen International Monetary Fund (IMF, 2023) dalam Article IV Consultation Juni 2023 mengakui dampak positif kebijakan terhadap nilai tambah dan ekspor, namun merekomendasikan analisis biaya–manfaat yang komprehensif sebelum kebijakan serupa diperluas ke komoditas lain seperti bauksit dan tembaga. IMF (2025), dalam konsultasi tahun berikutnya, mencatat resiliensi ekonomi Indonesia, namun terus mengingatkan tentang biaya fiskal yang ditanggung melalui insentif (Centre for Climate, Energy and Climate Change Transition Economics [CETEX], 2026).

Studi yang dirilis Pusat Studi Pembangunan Berkelanjutan Universitas Gadjah Mada (UGM, 2023, sebagaimana dikutip Borneo Review, 2025) berbasis data Susenas menunjukkan gambaran yang bercabang: di Morowali, Konawe, dan Halmahera Selatan, pengeluaran per kapita rumah tangga meningkat 10–15 persen; namun di Halmahera Tengah justru terjadi penurunan kesejahteraan sekitar lima persen. Manfaat hilirisasi tidak terdistribusi secara merata bahkan di wilayah penghasil.

## Kerentanan Struktural Jangka Panjang

Selain perdebatan tentang distribusi manfaat saat ini, ada tiga kerentanan struktural yang membentuk pertanyaan tentang keberlanjutan manfaat.

**Pertama, volatilitas harga komoditas.** Karena pasar nikel sangat dipengaruhi permintaan baterai EV dan kebijakan energi global, fluktuasi harga dapat secara langsung memengaruhi pendapatan ekspor, stabilitas fiskal, dan investasi domestik (Tritto, 2023). Direktur Eksekutif Transisi Bersih, Abdurrahman Arum (2026), menggambarkannya sebagai paradoks: produksi nikel Indonesia meningkat lebih dari sepuluh kali lipat sejak 2017, namun manfaat ekonominya justru berkurang ketika harga nikel global anjlok pada 2024–2025. Ketergantungan pada satu komoditas memperbesar kerentanan terhadap siklus harga.

**Kedua, jebakan tengah rantai nilai (mid-stream trap).** Hingga akhir 2024, mayoritas ekspor Indonesia masih berupa feronikel (USD 1,45 per kg) dan produk perantara, bukan barang akhir bernilai tinggi seperti nikel sulfat (USD 3,04 per kg) atau sel baterai (CETEX, 2026). Camba et al. (2024) memperingatkan risiko *premature deindustrialisation* apabila ekspansi industri nikel tidak diikuti diversifikasi sektor industri lain. Kontribusi industri pengolahan terhadap PDB nasional tetap stagnan pada kisaran 18 persen, tidak melonjak sebagaimana yang diharapkan dari kebijakan industrialisasi yang berhasil (Faisal Basri, 2023; INDEF, 2023).

**Ketiga, paparan geopolitik dan pajak global minimum.** Ketergantungan rantai pasok pada Tiongkok—di hulu (impor input) maupun di hilir (pasar)—membuat Indonesia rentan terhadap dinamika perdagangan bilateral dan ketegangan geopolitik (Tritto, 2023; CSIS, 2025). Sementara itu, penerapan Pilar Dua OECD/G20 tentang pajak minimum global sebesar 15 persen berpotensi mengurangi efektivitas tax holiday: keuntungan yang dibebaskan dari pajak di Indonesia dapat dipungut di yurisdiksi induk perusahaan multinasional, sehingga subsidi pajak Indonesia menjadi transfer fiskal kepada negara lain (Yudhistira, 2024).

## Sintesis: Sebanding atau Tidak?

Pertanyaan apakah insentif fiskal dan subsidi yang diberikan pada hilirisasi menghasilkan manfaat ekonomi jangka panjang yang sebanding tidak memiliki jawaban tunggal yang berlaku universal. Bukti yang tersedia mendukung empat kesimpulan yang lebih bernuansa.

*Pertama*, kebijakan ini menghasilkan manfaat ekonomi makro yang nyata dan dapat diukur—lonjakan ekspor, surplus dagang, lapangan kerja, dan pertumbuhan regional—yang sulit dibantah jika dibandingkan dengan baseline ekspor bahan mentah.

*Kedua*, biaya fiskal langsung berupa belanja perpajakan dan penerimaan yang hilang juga substansial, dengan estimasi yang bervariasi antara Rp 8,8 triliun (DDTC, periode 2018–2022) hingga Rp 32 triliun (Celios, sejak 2020) khusus untuk sektor nikel, ditambah biaya tidak langsung dari distorsi harga di hulu dan eksternalitas lingkungan yang belum terinternalisasi sepenuhnya.

*Ketiga*, distribusi manfaat tidak merata. Penangkapan nilai tambah oleh perekonomian nasional bergantung pada struktur kepemilikan, rezim devisa, kebijakan pajak, dan derajat integrasi rantai pasok lokal. Pada konfigurasi saat ini—di mana smelter mayoritas dimiliki asing, hilirisasi berhenti pada produk perantara, dan tax holiday menutup sebagian besar saluran pajak—nilai tambah yang mengalir ke perekonomian domestik secara proporsional lebih kecil dari yang seharusnya bisa dicapai.

*Keempat*, keberlanjutan manfaat jangka panjang bergantung pada reformasi yang spesifik: (a) penyesuaian tax holiday agar selaras dengan pajak minimum global dan menghindari opportunity loss dari kenaikan harga komoditas (Hasanudin, 2023); (b) penerapan pajak ekspor pada produk turunan untuk mengoreksi rendahnya pungutan ekspor (Ahmad, 2023, dalam INDEF, 2023; Riefky, 2023, dalam LPEM FEB UI, 2023); (c) penguatan persyaratan transfer teknologi dan keterlibatan UMKM lokal sesuai Peraturan BKPM No. 1/2022 (Damuri et al., 2024); (d) pengetatan standar ESG dan moratorium ekspansi yang tidak berkelanjutan (Arum, 2026, dalam Transisi Bersih, 2026); dan (e) pergeseran fokus ke segmen rantai nilai yang lebih tinggi—prekursor baterai, sel baterai, hingga kendaraan listrik—agar manfaat tidak terhenti di tahap peleburan (Wasesa et al., 2025; Subroto & Wijaya, 2024).

Dengan kata lain, insentif fiskal yang diberikan saat ini menghasilkan manfaat yang nyata, tetapi rasio manfaat–biayanya jauh dari optimal, dan keberlanjutannya tidak otomatis. Apakah ia sebanding bergantung pada kapasitas pemerintah untuk mendisain ulang paket insentif: lebih selektif, terikat pada pencapaian terukur (transfer teknologi, kandungan lokal, kepatuhan lingkungan), dan terkalibrasi terhadap siklus harga komoditas serta arsitektur perpajakan internasional yang baru. Tanpa reformasi tersebut, Indonesia berisiko menukar biji yang tak terolah dengan bijih yang terolah—nilai ekspornya berlipat, tetapi posisinya di rantai nilai global tidak banyak berubah.

—

## Daftar Pustaka

African Development Bank. (2024). *Advancing from nickel mining to downstream processing: Lessons learned from Indonesia*. Abidjan: African Development Bank. https://www.afdb.org/sites/default/files/documents/publications/case_study_nickel_value_addition_indonesia.pdf

Auriga Nusantara. (2024). *Laporan tahunan deforestasi Indonesia 2023*. Jakarta: Auriga Nusantara.

Badan Pusat Statistik. (2024). *Berita resmi statistik: Pertumbuhan ekonomi Sulawesi Tengah triwulan I 2024*. Jakarta: BPS.

Basri, F. (2023, 11 Agustus). Menjawab sanggahan Presiden Jokowi tentang hilirisasi nikel. *Faisal Basri Blog*. https://faisalbasri.com/2023/08/11/menjawab-sanggahan-presiden-jokowi-tentang-hilirisasi-nikel/

Camba, A., Lai, J., & Magcamit, M. (2024). Nationalist enclaves: Industrialising the critical mineral boom in Indonesia. *The Extractive Industries and Society*, 20, Article 101545. https://doi.org/10.1016/j.exis.2024.101545

Center for Strategic and International Studies. (2025, 30 September). Indonesian industrialization: Downstreaming up the value chain. *Charting Geoeconomics*. Washington, DC: CSIS. https://www.csis.org/blogs/charting-geoeconomics/indonesian-industrialization-downstreaming-value-chain

Centre for Climate, Energy and Climate Change Transition Economics. (2026). *How Indonesia’s ban on raw nickel exports reshaped industrial development: Policy Insight, March 2026*. London: CETEX. https://cetex.org/wp-content/uploads/2026/03/Indonesia-Ban-on-Exports-of-Raw-Nickel.pdf

Damuri, Y. R., Christian, D., & Atje, R. (2024). Nickel downstreaming in Indonesia: Reinventing sustainable industrial policy and developmental state in building the EV industry in ASEAN. *CSIS Working Paper Series*. Jakarta: Centre for Strategic and International Studies Indonesia.

Hasanudin. (2023). Untung-rugi tax holiday untuk kebijakan hilirisasi. *DDTC News*. https://news.ddtc.co.id/komunitas/lomba/1797647/untung-rugi-tax-holiday-untuk-kebijakan-hilirisasi

Herho, S. H. S., Handayani, A. P., Anwar, I. P., Khadami, F., Sujatmiko, K. A., Wibisono, D. Y., Suwarman, R., & Irawan, D. E. (2025). Causal attribution of coastal water clarity degradation to nickel processing expansion at the Indonesia Morowali Industrial Park, Sulawesi. *arXiv preprint*. https://arxiv.org/pdf/2603.07331

Indonesia.go.id. (2024). *Hilirisasi pacu lompatan pertumbuhan sektor ESDM*. Jakarta: Sekretariat Negara. https://indonesia.go.id/kategori/editorial/8706/hilirisasi-pacu-lompatan-pertumbuhan-sektor-esdm

Institute for Essential Services Reform. (2023). *Indonesia energy transition outlook 2023*. Jakarta: IESR.

International Monetary Fund. (2023). *Indonesia: 2023 Article IV consultation—Staff report*. Washington, DC: IMF.

Kementerian Investasi/Badan Koordinasi Penanaman Modal. (2024). *Insentif investasi: Tax holiday dan tax allowance*. Jakarta: Kementerian Investasi/BKPM. https://www.bkpm.go.id/id/mengapa-indonesia/prospek-investasi/insentif

Kementerian Keuangan Republik Indonesia. (2024). *Laporan belanja perpajakan tahun 2022*. Jakarta: Kementerian Keuangan.

Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian. (2024). *Petik manfaat hilirisasi: Indonesia konsisten cetak surplus neraca perdagangan*. Jakarta: Kemenko Perekonomian. https://ekon.go.id/publikasi/detail/5596

Kementerian Perindustrian. (2024). *Data industri smelter nikel di Indonesia*. Jakarta: Kemenperin.

Patunru, A. A. (2023, 28 September). Assessing nickel downstreaming in Indonesia. *East Asia Forum*. https://eastasiaforum.org/2023/09/28/assessing-nickel-downstreaming-in-indonesia/

Rakhmat, M. Z. (2023). *Hilirisasi nikel dan potensi kehilangan penerimaan pajak negara*. Jakarta: Center of Economic and Law Studies (Celios).

Subroto, A., & Wijaya, C. (2024). Into sustainable and equitable nickel downstreaming in Indonesia: What policy reforms are needed? *Migration Letters*, 21(3), 620–631.

Transisi Bersih. (2026). *Reformasi hilirisasi nikel untuk meningkatkan manfaat ekonomi*. Jakarta: Transisi Bersih.

Tritto, A. (2023). *How Indonesia used Chinese industrial investments to turn nickel into the new gold*. Carnegie Endowment for International Peace.

Warburton, E. (2017). *Resource nationalism in post-boom Indonesia: The new normal?* Sydney: Lowy Institute for International Policy. https://www.lowyinstitute.org/publications/resource-nationalism-post-boom-indonesia-new-normal

Warburton, E. (2023). *Resource nationalism in Indonesia: Booms, big business, and the state*. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Wasesa, M., Stanley, R. C. A., Mahdi, A. F., Pertiwi, A. K., Khairan, M., & Tukan, V. A. (2025). Navigating trade policies and sustainability: A system dynamics analysis of Indonesia’s nickel supply chain. *Resources Policy*, 103, Article 105632. https://doi.org/10.1016/j.resourpol.2025.105632

Yudhistira, B. (2024, 15 Oktober). Ekonom sarankan Sri Mulyani hapus insentif pajak untuk penghiliran nikel. *Tempo*. https://www.tempo.co/ekonomi/ekonom-sarankan-sri-mulyani-hapus-insentif-pajak-untuk-penghiliran-nikel-179379